ДВ. бр. 33 от 29.04.2022г.

Обн., ДВ, бр. 33 от 29 април 2022 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на двадесет и четвърти март две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Диана Добрева, членове: Галина Солакова, Павлина Найденова, Анелия Ананиева, Калина Арнаудова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Малина Ачкаканова изслуша докладваното от съдията Галина Солакова по адм. дело № 536/2022 г.
Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Р. Рашков и П. Велчева от гр. София, чрез адв. Дацев, и подаден касационен протест от прокурор във Върховна административна прокуратура Тодор Мерджанов против Решение № 8843 от 23.07.2021 г., постановено по адм. д. № 1917/2021 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение.
В касационния протест се сочат доводи за незаконосъобразност на решението в частта, с която е отменена частично оспорената разпоредба на чл. 29 от Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести - в частта от т. 2, чл. 29 "ред и начин на надзор". Иска се отмяна на решението в тази част и отхвърляне на оспорването със законните последици.
В касационната жалба се сочат доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание съобразно чл. 209, т. 3 от АПК, в частта, с която е отхвърлено оспорването. Претендира се отмяна на решението в тази част и произнасяне по същество с отмяна изцяло на разпоредбата на чл. 29 от Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести.
Претендират се разноски.
Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез юрк. Цветкова, оспорва касационната жалба като неоснователна и моли за оставяне в сила на обжалваното решение в частта, с която е отхвърлено оспорването. Претендира разноски.
Ответникът П. Запрянов, чрез адв. Бойчев, в писмени отговори по касационния протест и касационната жалба излага становище за неоснователност на протеста и основателност на жалбата и моли за потвърждаване на решението в частта, с която е частично отменен чл. 29 от наредбата, и отмяна на решението в останалата част, с която е отхвърлено оспорването със законните последици, включително присъждане на разноски за настоящата инстанция.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и основателност на протеста и предлага да се уважи последният и се отмени решението в частта, с която е частично отменена нормата на чл. 29 от наредбата.
Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба и касационния протест, като подадени в срок и от надлежни страни, за процесуално допустими, а касационната жалба - за основателна.
С обжалваното решение е отменен чл. 29, т. 2 от Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 62 от 29.07.2005 г., в сила от 1.01.2006 г.; изм. и доп., бр. 52 от 8.07.2011 г., в сила от 8.07.2011 г., бр. 56 от 8.07.2014 г., в сила от 8.07.2014 г., бр. 5 от 15.01.2019 г., в сила от 15.01.2019 г.), в частта "ред и начин на надзор" и е отхвърлено оспорването на Р. Рашков, П. Велчева и П. Запрянов на чл. 29 от Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, издадена от министъра на здравеопазването, в останалата част, като са присъдени разноски по компенсация на всички страни в производството.
Производството по делото е било образувано по жалба на Р. Рашков, П. Велчева с последващо присъединяване на П. Запрянов срещу чл. 29, т. 2 от Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, издадена от министъра на здравеопазването.
Решението е мотивирано с издаване на Наредба № 21 от 18.07.2005 г. при наличие на надлежна законова делегация по чл. 60, ал. 2 и 3 във връзка с чл. 82, ал. 2, т. 2 и ал. 5 от Закона за здравето (ЗЗ) и в съответствие с чл. 75, ал. 2 АПК, при спазване на изискуемата процедура, тъй като към момента на приемане на наредбата (2005 г.) в Закона за нормативните актове (ЗНА) не е регламентирано изискване за публикуване на проекта на наредбата, както и за обществени консултации.
След подробен анализ на нормите на ал. 2 и 3 на чл. 60 ЗЗ съдът е достигнал до решаващия правен извод за незаконосъобразност на оспорената норма единствено в частта на т. 2 "ред и начин на надзор", тъй като в чл. 60, ал. 3 от ЗЗ ясно и категорично е изразена волята на законодателя, че редът и начинът на надзора на заразни болести в случаите на биотероризъм или нова, непозната заразна болест следва да бъдат определени в наредба, т.е. в подзаконов нормативен акт, а не със заповед на министъра.
В останалата част чл. 29 от наредбата е възприет като съответен на нормите на ЗЗ, раздел V "Надзор на заразните болести", глава II "Дейности по опазване на здравето", тъй като няма изискване за овластяване на министъра само със закон както в позитивното право, така и в съдебната практика. Прието е, че делегиращата правомощия на министъра за нормотворческа дейност норма на чл. 60, ал. 3 от ЗЗ не съдържа конкретна регламентация за обхвата на правомощията, които се отнасят до мерките и надзора при случаи на биотероризъм или поява на нови, непознати заразни болести.
Прието е, че тези случаи са специфични, не са често срещани, не се характеризират с предвидимост и за тях липсват утвърдени практики за опазване от разпространение, поради което приемането на трайни и единни нормативни правила е несъвместимо със спешността за предприемане на мерки от вида на възложените на министъра с чл. 29 от наредбата, които да се упражняват с издаване на негова заповед. Липсата на изрично визирана процедура и условия за издаване на заповед по чл. 29 от наредбата е възприета като празнота на подзаконовия нормативен акт (лаконична уредба), която не може да обоснове отмяна на атакуваната норма от наредбата, а изисква нова законова или подзаконова регламентация.
Доводите на жалбоподателите, обвързани с примери за издадени заповеди на министъра на здравеопазването за ограничаване на разпространението на COVID-19, са възприети от тричленния съдебен състав на ВАС като ирелевантни, тъй като законосъобразността на тези заповеди не е предмет на проверка в настоящото производство. Зачетено е безспорното обстоятелство, че надзорът и мерките върху заразната болест COVID-19 са регламентирани на законово ниво с извършените през 2020 г. изменения и допълнения на ЗЗ, но тази законова реформа е възприета също като ирелевантна за законосъобразността на оспорената норма на чл. 29 от наредбата.
Решението съдържа мотиви и за специфичния характер и обхвата на заповедта на министъра на здравеопазването по чл. 29 от наредбата, като е прието, че издаването на такава заповед е с ограничено приложно поле и точно определен обхват - само със съдържанието по т. 1 и 2 от чл. 29 за две категории случаи: 1. нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение, и 2. биотероризъм. Същевременно е установено, че в чл. 29 от наредбата се съдържа уточнение, за разлика от чл. 60, ал. 3 ЗЗ, а именно, че новите заразни болести следва да са с потенциален "риск от епидемично разпространение", т.е. в обхвата на чл. 29 не влиза всяка нова заразна болест, а само такава заразна болест, която е с потенциален риск от епидемично разпространение. Именно поради това и с оглед възможността за бърза реакция и своевременно ограничаване на риска от епидемично разпространение на нови заразни болести, както и в случаите на биотероризъм е прието, че визираната в чл. 29 от наредбата възможност за издаване на заповед от министъра е оправдано и законосъобразно, тъй като се налага осигуряване на бързи мерки за опазване живота и здравето на гражданите.
Така постановеното решение в частта, с която е отхвърлена жалбата срещу чл. 29 от наредбата, е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон, а в останалата част е обосновано и законосъобразно.
Съгласно процесната разпоредба на чл. 29 от наредбата "При възникване на нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение, както и при случаи на биотероризъм министърът на здравеопазването със заповед може да разпореди: 1. задължителна регистрация, съобщаване и отчет на заболявания извън посочените в приложение № 1; 2. конкретни мерки, ред и начин на надзор в съответствие с епидемичната ситуация."
От текста на чл. 29 е видно, че с него е предвидено министърът на здравеопазването със заповед да допълва списъка по приложение № 1 от наредбата "при възникване на нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение, както и при случаи на биотероризъм", като разпорежда "задължителна регистрация, съобщаване и отчет на заболявания" (т. 1) и предписва конкретни мерки, определя реда и начина на надзор в съответствие с епидемичната ситуация (т. 2). Както правилно е приел първоинстанционният съд, в делегиращата правомощия на министъра на здравеопазването ал. 3 на чл. 60 от ЗЗ волята на законодателя е изразена ясно и категорично, в смисъл, че редът и начинът на надзор в описаната в чл. 29 от наредбата хипотеза следва да бъдат определени в наредбата, т.е. в подзаконов нормативен акт, а не със заповед на министъра. Този извод обаче, обратно на приетото от тричленния състав на ВАС, не касае само определянето на реда и начина на надзор, а и предприемането на мерки от министъра по т. 2 при случаи на биотероризъм или нови, непознати заразни болести, тъй като редът и начинът на надзор и мерките са уредени общо в ал. 3, чл. 60 от ЗЗ, без каквото и да е разграничение. Следователно на това основание се явява незаконосъобразна т. 2 на чл. 29 от наредбата в нейната цялост.
Отделно от изложеното, настоящата инстанция намира, че процесната разпоредба на чл. 29 както в частта по т. 1, така и по т. 2 е в противоречие с изискванията на чл. 11, чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от ЗНА и чл. 5, ал. 5 от ЗЗ.
Съгласно чл. 11, ал. 3 от ЗНА "нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт", като актът, с който се извършва промяната, също следва да е нормативен. Съгласно законовата делегация на ал. 2, чл. 60 от ЗЗ "министърът на здравеопазването определя с наредба болестите по ал. 1" (заразни болести, подлежащи на регистрация, задължително съобщаване и отчет), както и реда за "регистрация, съобщаване и отчет". В случая с чл. 29 от наредбата е предвидено допълване на одобрения с наредбата списък на заболяванията по приложение № 1 със заповед на министъра, която безспорно не съставлява подзаконов нормативен акт. Следователно нормата на чл. 29 от наредбата допуска части от подзаконовия нормативен акт да бъдат допълвани с ненормативен акт, което съставлява нарушение на изискването по чл. 11, ал. 3 ЗНА.
Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести, от която е част оспорената норма на чл. 29, е издадена по силата на законовата делегация на чл. 60, ал. 2 и 3 във връзка с чл. 82, ал. 2, т. 2 и ал. 5 от ЗЗ, която делегация се изчерпва с правомощията за определяне в подзаконовия нормативен акт на заразните болести, реда за регистрация, съобщаване и отчет, както и определяне на реда и начина за надзор, ранно оповестяване и предприемане на мерки при случаи на биотероризъм или поява на нови, непознати заразни болести.
Като подзаконов нормативен акт по прилагане на ЗЗ наредбата може да урежда само материята, за която е предвидено да бъде издадена - чл. 12 от ЗНА. Недопустимо е в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, с които да се допълват или изменят законовите разпоредби, което е сторено с предвиденото в чл. 29 разширяване на списъка по приложение № 1 към наредбата, с нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение по силата на заповед на министъра на здравеопазването. Следва да се вземе предвид и обстоятелството, че дефиниция на "нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение" не е налична както в наредбата, така и в ЗЗ, а също и въведени критерии за определянето на такъв вид болести.
От изложеното следва, че е допуснато нарушение и на чл. 7, ал. 2 ЗНА, съгласно която норма "наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен". Разпоредбата на чл. 29 от наредбата е в противоречие с чл. 5 и 59 от ЗЗ досежно предела на определените от закона правомощия на министъра. Тези правомощия на министъра са изрично разписани в общ и конкретен план, включително при възникване на извънредна епидемична обстановка, като в ал. 5 на чл. 5 от същия закон е визирано, че министърът на здравеопазването "упражнява и други правомощия, възложени му със закон или с нормативен акт от Министерския съвет". Така очертаната рамка от закона (ЗЗ) е нарушена от процесната норма на чл. 29 от наредбата, която дава възможност да се "доурежда" материята на закона с издаване на заповед от министъра на здравеопазването за нови заразни болести и такива, причинени от биотероризъм. В тази връзка, обратно на приетото от тричленния състав на ВАС, се явяват релевантни и въведените от законодателя през 2020 г. изменения на чл. 61 и 63 и приемането на нов чл. 63а от ЗЗ, регламентиращи материята за налагане на противоепидемични мерки при епидемично разпространение на заразни болести и при обявена извънредна епидемична обстановка, вида им, процедурата и условията.

history Разписаното в чл. 192а от АПК (нов, ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 1.01.2019 г.) правило за преценка на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон към момента на постановяване на съдебното решение налага преценка за съответствие на оспорената норма на чл. 29 от наредбата с действащите правни норми на чл. 61, 63 и 63а от ЗЗ (ДВ, бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г.). В цитираните разпоредби са изрично разписани от законодателя правомощията на министъра на здравеопазването в съответствие с чл. 5, ал. 5 от ЗЗ, които обаче визират по-ограничен кръг от тези по чл. 29 от наредбата. Този извод се подкрепя от текста на най-широкообхватната норма на чл. 61, ал. 3 от ЗЗ, която дава възможност министърът на здравеопазването по предложение на главния държавен здравен инспектор със заповед да разпореди задължителна изолация и/или карантина на болни лица, контактни и заразоносители на заразни болести, извън посочените по ал. 1 (антракс, бруцелоза, вариола, вирусни хеморагични трески, дифтерия, ебола, жълта треска, коремен тиф, малария, полиомиелит, тежък остър респираторен синдром, туберкулоза с бацилоотделяне, холера, чума и COVID-19), но въз основа на "извършена оценка на съществуващия епидемичен риск от разпространението на съответната заразна болест". Освен че действащата редакция за закона (ЗЗ) визира процедура, каквато не е разписана в процесната наредба, са изрично очертани и правомощията на министъра "да разпореди задължителна изолация и/или карантина на лица, болни от, контактни и заразоносители на заразни болести". В тази връзка регламентацията на чл. 29 от наредбата не се припокрива от законовата такава, за да се приеме, че нормата на чл. 29 от наредбата е загубила действие по смисъла на чл. 15 от ЗНА. Напротив, чл. 29 от наредбата визира много по-голям обем от регулируеми правоотношения в горната насока от закона (ЗЗ). В чл. 63а от ЗЗ (нов, ДВ, бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г.) е визирано, че при "епидемично разпространение на заразни болести" по чл. 61, ал. 3 министърът на здравеопазването може да въвежда със заповед противоепидемични мерки по предложение на главния държавен здравен инспектор за територията на страната или за отделна област, но само за определен период от време и при спазване ограничението, разписано в ал. 3 на същата разпоредба.
Изложеното налага извода за липса на припокриване на разписаните в закона през 2020 г. правила за определяне на мерки със заповед на министъра на здравеопазването при установена епидемична обстановка, тъй като мерките по ЗЗ са в по-тесен обхват от тези по чл. 29 от наредбата и са диференцирани в зависимост от това, дали е обявена извънредна епидемична обстановка, или е установено епидемично разпространение на заразни болести.
Неразривно свързани с мерките за преодоляване на разпространението на новата заразна болест или биотероризъм, определени със заповед на министъра по чл. 29 от наредбата, са и конкретните предписания за "ред и начин на надзор", както и разпореждането по т. 1, чл. 29 за "задължителна регистрация, съобщаване и отчет", поради което изложените несъответствия със законовите норми засягат т. 1 и 2 на чл. 29 от наредбата.
Предвид изложеното, процесната норма на чл. 29 от наредбата се явява незаконосъобразна в нейната цялост като противоречаща на чл. 11, чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от ЗНА и чл. 5, ал. 5 във връзка с чл. 61, 63 и 63а от ЗЗ, поради което обжалваното решение в частта, с която е отменена частта по т. 2 досежно "ред и начин на надзор" от чл. 29 от наредбата, следва да се остави в сила. Касационният протест се явява неоснователен. В останалата си част обжалваното решение се явява незаконосъобразно и подлежи на отмяна и произнасяне по същество. Следва след отмяна на обжалваното решение в тази част да се постанови друго, с което се отмени разпоредбата на чл. 29, т. 1 изцяло и т. 2 в частта "конкретни мерки, в съответствие с епидемичната ситуация".
С оглед изхода на делото и заявените претенции за присъждане на разноски настоящият състав приема следното:
С обжалваното решение са присъдени разноски на страните по компенсация с оглед уважената част от оспорването и съответно - неоснователната част, в съотношение 1/5. С Определение № 11882 от 22.11.2021 г., постановено по делото (адм. д. № 1917/2021 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение), съдът се е произнесъл по реда на чл. 248 ГПК във връзка с чл. 144 АПК, като частично е изменил решението досежно дължимия размер на разноските от Р. Рашков и П. Велчева в полза на Министерството на здравеопазването. Това определение е влязло в сила, поради което е извън предмета на касационния контрол.
В касационното производство имат право на присъждане на разноски само касаторите, инициирали производството и съответно - отмяната на решението в неправилната му част, поради което на Р. Рашков и П. Велчева се дължат реално направените в това производство разноски, както и разликата от присъдения до пълния размер на разноските пред първата съдебна инстанция. От представените доказателства и списъка на разноските по чл. 80 ГПК е видно, че реално направените разноски пред настоящата инстанция от двамата касатори са в размер на заплатената държавна такса от общо 140 лв. (2 по 70 лв.), като се претендира и определяне на адв. възнаграждение по чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата (ЗА) в полза на адв. Ю. Дацев, което предвид нормата на чл. 8, ал. 3 Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения възлиза в размер на 500 лв. На касаторите се дължи и разликата в сумите на вече присъдените частично разноски с обжалваното решение, а именно: 8 лв. - в полза на Р. Рашков, 24 лв. - в полза на П. Велчева, и 400 лв. - в полза на адв. Ю. Дацев, или общо: 78 лв. в полза на Р. Рашков, 94 лв. - на П. Велчева, и 900 лв. - на адв. Ю. Дацев.
Претенцията на ответника в касационното производство П. Запрянов за присъждане на разноски е неоснователна, тъй като дължимостта на разноските произтича от процесуалното качество на страната, а не от становището й по касационната жалба.
С оглед разпоредбата на чл. 143, ал. 1 АПК следва да бъде отменено обжалваното решение и в частта, с която Р. Рашков и П. Велчева са осъдени да заплатят разноски на Министерството на здравеопазването.
Воден от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,