ДВ. бр. 51 от 01.07.2022г.

Обн., ДВ, бр. 51 от 1 юли 2022 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на седемнадесети март две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Георги Чолаков, членове: Емилия Миткова, Аглика Адамова, Албена Радославова, Камелия Стоянова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от председателя Георги Чолаков по адм. дело № 1108/2022 г.
Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 185 и следващите от АПК.
Образувано е по две касационни жалби от: 1) В. Алексиев от гр. София, и 2) Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи (СФСМВР) със седалище и адрес на управление: гр. София, ул. Ангел Кънчев № 2, чрез адв. В. Ставрев, против Решение № 11255 от 5.11.2021 г., постановено по адм. дело № 3644/2021 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), първо отделение, с което са отхвърлени жалбите им против Наредба № 8121з-1353 от 15 декември 2020 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 107 от 18 декември 2020 г. и в сила от 1.01.2021 г. (Наредба № 8121з-1353 от 15 декември 2020 г.).
В касационната жалба на В. Алексиев са развити доводи за неправилност на съдебното решение поради неправилното приложение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.
Твърди неправилност на извода на съда за спазена от страна на органа процедура и изпълнение на изискванията на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 и 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА) във връзка с чл. 77 от АПК, като навежда аргументи за липсата на мотиви, съответно на доклад към проекта на нормативен акт, с оглед обстоятелството, че към изменения след общественото обсъждане проект няма изложени нови мотиви, нито повторно обсъждане на внесените изменения. Касационният жалбоподател посочва и допуснати нарушения от съда, а именно необсъждане на наведените в жалбата му съображения за допуснати административни нарушения при приемане на наредбата, изразяващи се в неспазването на изискването на закона за публикуване, разгласяване на окончателния проект на акта, който е различен от публикувания за обществено обсъждане, а това според жалбоподателя представлява съществено нарушение на процесуалните правила. Счита, че не е отчетена от съда и липсата на обосновка за очакваните финансови резултати и необходимите финансови средства за прилагането на новата нормативна уредба, както и липсата на анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Поддържа, че съдът е постановил решението си, без да съобрази нарушението на императивни процедурни правила при издаването на оспорената наредба, които се изразяват в така очертаната липса на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, а тази липса по естеството си препятства съдебния контрол за съобразност на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми. Претендира разноски в размер на 1070 лв.
В касационната жалба на СФСМВР се твърди, че първоинстанционното решение е постановено при неправилно тълкуване на закона, вътрешни противоречия в мотивите на съда, неправилно прилагане на материалния и процесуалния закон. Поддържа се, че съдът неправилно не е отчел, че при издаване на оспорената наредба не е спазен чл. 28 от ЗНА с оглед изводите му във връзка с мотивите относно прогнозните допълнителни разходи за възнаграждения и осигуровки и съответствието с правото на Европейския съюз. Претендира разноски в размер на 400 лв.
Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Бучкова изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Оспорва претендираните от В. Алексиев разноски за адвокатско възнаграждение като необосновано завишени.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.
Касационните жалби от Алексиев и от СФСМВР са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт, поради което са процесуално допустими.

history Разгледани по същество са основателни по следните съображения:
С оспореното пред настоящата съдебна инстанция решение тричленният състав на ВАС е отхвърлил като неоснователни жалбите на Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи и на В. Алексиев против Наредба № 8121з-1353 от 15 декември 2020 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 107 от 18 декември 2020 г. и в сила от 1.01.2021 г.
За да достигне до този резултат, тричленен състав на ВАС е приел, че оспорената Наредба № 8121з-1353 от 15 декември 2020 г. е издадена от компетентен орган, овластен в ЗМВР, в съответствие с изискването на чл. 76, ал. 1 от АПК. Предметът й, определен в чл. 1 от наредбата, напълно съответства на законовата делегация за издаването й по чл. 187, ал. 10 от ЗМВР. В мотивите си съдът е обсъдил всички изложени от жалбоподателите аргументи относно нищожността на оспорения нормативен акт.
Съдът подробно е обследвал спазването на административнопроизводствените правила по издаването на оспорения нормативен административен акт и изложените от жалбоподателите доводи за допуснати съществени нарушения в тази връзка. Установил е, че причините, налагащи приемането на наредбата, са точно и ясно изложени в мотивите към проекта и са свързани с измененията на чл. 187 от ЗМВР, обнародвани в ДВ, бр. 85 от 2020 г. В резултат от тези изменения отпада ненормираният работен ден, регламентира се полагането на извънреден труд и неговото заплащане, отпада компенсирането с допълнителен платен годишен отпуск до 12 дни за положения труд над установеното работно време в работни дни, налагат приемането на нов подзаконов нормативен акт по прилагането на посочените законови разпоредби. Съдът е отчел, че към проекта са изложени подробни мотиви относно целите, които се преследват с издаването на наредбата, както и очакваните резултати от прилагането.
Съдът е посочил, че според мотивите за финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, прилагането на наредбата не изисква осигуряването на допълнителни финансови средства извън рамките на утвърдения бюджет на МВР за съответната година, и по-конкретно в мотивите към проекта е изложено, че прилагането на наредбата ще се извършва в рамките на утвърдените средства по показател "Персонал" от бюджета на министерството за 2020 г., без да са необходими допълнителни средства за следващите календарни години. Съдът е констатирал, че прогнозен размер на допълнително необходимите средства за заплащането на извънредния труд не се посочва в мотивите към проекта на наредбата, а е заявено, че средствата ще бъдат осигурени от бюджета на МВР, което обстоятелство не представлява съществена липса на мотиви, налагаща отмяна на наредбата, тъй като увеличеният общ размер на допълнителните възнаграждения за извънреден труд произтича не от оспорената наредба, а от новата ал. 7 на чл. 187 от ЗМВР, регламентираща, че работата извън редовното работно време до 280 часа годишно се компенсира с допълнително възнаграждение за извънреден труд за отработени до 70 часа на тримесечен период и извънредният труд се заплаща с 50 на сто увеличение върху основното месечно възнаграждение.
Във връзка с необходимостта от анализ за съответствие с правото на Европейския съюз като задължителен елемент на мотивите към проекта на оспорения нормативен акт първоинстанционният съд е съобразил приложимостта на Директива 2003/88/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 г. относно някои аспекти на организацията на работното време, и по-конкретно относно почивките, като е обосновал извод за съответствие на директивата с оспорената наредба предвид съответствието с нормите на чл. 152 и чл. 153, ал. 1, 2 и 3 от КТ, чрез които посочената директива е транспонирана в българското законодателство. Въз основа на това е приел, че формалната липса на такъв анализ, при наличие на съответствие с относимото право на Европейския съюз, не съставлява съществено процесуално нарушение, налагащо отмяна на акта.
Настоящата съдебна инстанция намира така постановеното решение за валидно и допустимо, но за неправилно. Тричленният състав е обсъдил доказателствата по делото в тяхната съвкупност и съотносимост. Приетите за установени фактически констатации се подкрепят от приложените доказателства.
Настоящият съдебен състав обаче не споделя изводите на първоинстанционния съд, че липсата на обосновка за очакваните финансови резултати и необходимите финансови средства за прилагането на новата нормативна уредба, както и липсата на анализ за съответствието с правото на Европейския съюз, не съставляват допуснато от административния орган съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Аргументите за това са следните.
Видно от представените по делото доказателства, в случая при издаването на процесния подзаконов административен акт липсва обосновка за очакваните финансови резултати и необходимите финансови средства за прилагането на новата нормативна уредба, както и липсва анализ на правото на Европейския съюз. В тази връзка настоящият съдебен състав не споделя извода на първоинстанционния съд, че мотивировка относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, каквото е изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА, може да бъде изведена от мотивите на друг нормативен акт, а именно измененията на чл. 187 и сл. от ЗМВР, обнародвани в ДВ, бр. 85 от 2020 г., с които изменения се въвежда отпадането на ненормирания работен ден, регламентира се полагането на извънреден труд и неговото заплащане, отпада компенсирането с допълнителен платен годишен отпуск до 12 дни за положения труд над установеното работно време в работни дни. Не може да бъде споделен и изводът на съда, че липсата на анализ на разпоредбите на Директива 2003/88/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 г. относно някои аспекти на организацията на работното време не е съществено нарушение, тъй като в съдебното производство не е установено противоречие между оспорената наредба и цитираната директива.
Настоящият съдебен състав счита, че на основание чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В случая е установено, че докладът не е мотивиран по критериите на чл. 28, ал. 2, т. 1 - 5 от ЗНА. Не са посочени данните за финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, както и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите. Не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи.
В тази връзка настоящият съдебен състав счита, че посочването на обосновка за очакваните финансови резултати и необходимите финансови средства за прилагането на новата нормативна уредба, както и анализът на правото на Европейския съюз, е следвало да бъде извършено при издаване на оспорения подзаконов административен акт, т. к. посочването им в становища едва в производството пред съда е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146, т. 3 от АПК. В този смисъл е и константната практика на Върховния административен съд по сходни дела (вж. Решение № 11894 от 7.11.2016 г. по адм. дело № 4272/2016 на ВАС, второ отделение; Решение № 149 от 9.01.2017 г. по адм. дело № 5341/2016 на ВАС, второ отделение; Решение № 13199 от 5.12.2016 г. по адм. дело № 4267/2016 на ВАС, седмо отделение; Решение № 13406 от 8.12.2016 г. по адм. дело № 5339/2016 на ВАС, седмо отделение; Решение № 2499 от 28.02.2017 г. по адм. дело № 14584/2016 на ВАС, петчленен състав; Решение № 2759 от 7.03.2017 г. по адм. дело № 11858/2016 на ВАС, петчленен състав, и др.).
С оглед гореизложеното съдът счита, че първоинстанционното съдебно решение, с което се отхвърлят жалбите на Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи и на В. Алексиев против Наредба № 8121з-1353 от 15 декември 2020 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 107 от 18 декември 2020 г. и в сила от 1.01.2021 г., трябва да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена процесната наредба.
При този изход на правния спор на касационните жалбоподатели се дължат сторените по делото разноски, поради което Министерството на вътрешните работи следва да бъде осъдено да заплати на Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи сумата от 400 лв., представляваща адвокатско възнаграждение, и на В. Алексиев сумата от 570 лв., представляваща адвокатско възнаграждение в размер на 500 лв. (намалено от 1000 лв. с оглед направеното възражение за прекомерност и действителната фактическа и правна сложност на делото) и 70 лв. държавна такса.
Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - петчленен състав от Първа колегия,