ДВ. бр. 38 от 28.04.2023г.

Обн., ДВ, бр. 38 от 28 април 2023 г.

history Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на единадесети април две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Мирослава Георгиева, юлия Раева, при секретар Маринела Цветанова и с участието на прокурора Даниела Божкова изслуша докладваното от съдията юлия Раева по административно дело № 7224/2021 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалби на "ВЕЦ Своге" - ЕООД [ЕИК], "Кунино Енерджи" - АД [ЕИК], "КК-Хидро" - ООД [ЕИК], "Бяла Места" - ООД [ЕИК], сдружение "Хидроенергия - Асоциация на стратегическите инвеститори в производството на енергия от водноелектрически централи в България" [ЕИК], "Енерго-Про България" - ЕАД [ЕИК], "Ралица" - ЕООД [ЕИК], и "Българско акционерно дружество Гранитоид" - АД [ЕИК], срещу Наредбата за ползването на повърхностните води, приета с Постановление № 100 от 23.03.2021 г. на Министерския съвет, обн., ДВ, бр. 25 от 26.03.2021 г.
Във всички жалби се поддържат едни и същи оплаквания за допуснати нарушения при приемането на наредбата - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Твърди се, че наредбата в нейната цялост е приета при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като между съдържанието на публикувания за обсъждане проект на наредбата и съдържанието на приетата наредба има съществени различия, в резултат на което е опорочена процедурата по обществени консултации. Относно чл. 22, ал. 3, т. 4 и чл. 43, т. 6 и 9 от наредбата са изложени допълнителни оплаквания за противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че посочените разпоредби в противоречие със Закона за водите (ЗВ) изискват представяне на документ за учредено право на строеж за издаване на разрешително за водовземане (чл. 22, ал. 3, т. 4) и за изменение и/или продължаване на разрешителното за водноелектрическа централа (чл. 43, т. 9), както и удостоверение за въвеждане на обекта в експлоатация, когато заявлението е за продължаване на разрешително по чл. 42 от наредбата и когато за реализиране на целта е било необходимо изграждане на системи и съоръжения (чл. 43, т. 9). Според жалбоподателите в ЗВ не се съдържат изисквания за представяне на посочените документи, поради което с наредбата недопустимо се дописва законът, измества се законоустановената поредност на действията в инвестиционния и разрешителния режим на строителството по Закона за устройство на територията (ЗУТ) и незаконосъобразно се ограничава свободната стопанска инициатива.
Иска се отмяна на цялата наредба. Претендират се разноските по водене на делото.
Ответникът - Министерският съвет, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбите и моли да бъдат отхвърлени. Прави възражение за прекомерност на претендираното от жалбоподателите адвокатско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбите.
Върховният административен съд, като обсъди събраните по делото доказателства и становищата на страните, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбите са процесуално допустими. Подадени са от лица с правен интерес от оспорването. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Търговските дружества - жалбоподатели, са засегнати от действието на наредбата в качеството им на лица, в чийто предмет на дейност са включени изграждане и експлоатация на водноелектрически централи (ВЕЦ). Към жалбите на търговските дружества са представени доказателства за издадени в тяхна полза разрешителни за водовземане от повърхностен воден обект. Правният интерес на сдружението - жалбоподател, се обосновава от предмета на дейност, която упражнява - подобряване на бизнес климата и условията за инвестиции в производството на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници, по-специално чрез използването на енергията на водата; насърчаване на развитието на производството на електроенергия от ВЕЦ; разработване на предложения за нормативна уредба в областта на възобновяемите източници за производство на електрическа енергия. Съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени - Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т.д. № 4/2009 г. По горните съображения съдът приема, че за всички посочени по-горе жалбоподатели е налице правен интерес от оспорването. Относно срока на оспорване приложение намира чл. 187, ал. 1 АПК, който предвижда, че подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
По същество жалбите са частично основателни по следните съображения:
Обжалваната Наредба за ползването на повърхностните води е приета с Постановление № 100 от 23.03.2021 г. на Министерския съвет (обн., ДВ, бр. 25 от 26.03.2021 г.) на основание чл. 135, ал. 1, т. 1а от Закона за водите (ЗВ), който предвижда, че Министерският съвет приема наредба за ползването на повърхностните води. С оглед на законовата делегация, предвидена в цитираната разпоредба на ЗВ, оспорената наредба е издадена от компетентен орган.
При издаването й е спазена изискуемата форма.
Не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 19, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон. Съгласно чл. 20, ал. 1 ЗНА предварителната оценка на въздействието е частична и цялостна. Съгласно ал. 2 извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. Съгласно ал. 3 цялостна предварителна оценка на въздействието се извършва при: 1. изработване на нови закони и кодекси; 2. изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по ал. 2 е показала, че може да се очакват значителни последици. Алинея 4 регламентира, че извън случаите по ал. 3 цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. В случая е извършена задължителната частична предварителна оценка на въздействието, като в резултат от нея съставителят на проекта е извършил преценка, че не е необходима цялостна предварителна оценка.
С цел зачитане на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА за откритост и съгласуваност чл. 26, ал. 2 ЗНА предвижда провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съгласно чл. 26, ал. 3 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Съгласно чл. 26, ал. 4 ЗНА срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Съгласно чл. 26, ал. 5 ЗНА след приключването на обществените консултации и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. Член 28, ал. 2 ЗНА регламентира реквизитите, които следва да съдържат мотивите, съответно докладът.
В случая от доказателствата по делото се установява, както и не се оспорва от страните, че на Портала за обществени консултации на Министерския съвет са публикувани проектът на наредбата и останалите изискуеми документи по чл. 26, ал. 3 ЗНА, като докладът съдържа задължителните реквизити по чл. 28, ал. 2 ЗНА. От представеното по делото извлечение от Портала за обществени консултации на Министерския съвет се установява, че датата на откриване на обществените консултации е 4.11.2020 г., а датата на приключване на обществените консултации е 4.12.2020 г. След приключване на обществените консултации са публикувани справки за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Спорен е въпросът дали след приключване на обществените консултации и отразяване в проекта на приетите предложения административният орган е следвало да повтори процедурата по обществени консултации на окончателния проект. Според жалбоподателите в резултат от приетите предложения проектът е претърпял съществени изменения, поради което административният орган е бил длъжен да публикува отново проекта и да определи срок за обществени консултации. Без да излагат конкретни съображения, обосноваващи съществеността на приетите предложения, жалбоподателите сочат като съществени изменени следните разпоредби: чл. 9, т. 1 и 2, чл. 10, чл. 11, ал. 1, чл. 12, ал. 2, т. 2 и 4, чл. 13, ал. 2, чл. 22, ал. 3, т. 4, чл. 23, ал. 2, 3, 4, 6 и 7, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, ал. 1, 3, 4 и 5, чл. 29, ал. 2 и 3, чл. 30, ал. 1 и 3, чл. 31, ал. 2, т. 4, чл. 32, чл. 39, ал. 1, т. 3, чл. 40, ал. 1, т. 8, чл. 40, ал. 3, т. 3, чл. 40, ал. 8, т. 6 и 8, чл. 43, т. 9. С изключение на разпоредбите на чл. 22, ал. 3, т. 4 и чл. 43, т. 9 от наредбата, за които съдът ще изложи мотиви при проверката за съответствие с нормативни актове от по-висока степен, от приложените по делото справки за резултатите от проведеното външно съгласуване и обществени консултации се установява, че приетите предложения имат предимно редакционен характер с цел подобряване на систематичната връзка между разпоредбите в самата наредба, прецизиране на редакцията на разпоредбите, препращащи към други нормативни актове, и оптимизиране на механизмите на взаимодействие между компетентните органи. По изложените съображения съдът приема, че първоначално публикуваният проект не е претърпял съществени изменения, поради което оплакването за липса на повторно проведени обществени консултации е неоснователно. Следователно административният орган не е допуснал съществени нарушения при провеждане на процедурата по обществени консултации, регламентирана в чл. 26, ал. 3 - 5 ЗНА.
При проверката за съответствие с материалния закон съдът установи следното:
Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Както беше посочено по-горе, в чл. 135, ал. 1, т. 1а ЗВ законодателят е предвидил, че предметът на наредбата е ползването на повърхностните води. Член 135, ал. 1, т. 1а ЗВ е и разпоредбата, посочена като основание за приемане на наредбата в заключителната разпоредба на § 2 от наредбата. Предметът на наредбата е детайлизиран в чл. 1 от наредбата. Съгласно чл. 1, ал. 1 от наредбата с нея се уреждат:
1. използването на повърхностните води и повърхностните водни обекти в съответствие с изискванията на Закона за водите;
2. ред и условия за издаване на разрешителни за използване на повърхностните води и повърхностните водни обекти по чл. 44, 46 и чл. 140, ал. 7 ЗВ;
3. изисквания към документите за издаване на разрешителни за използване на повърхностни води и повърхностни водни обекти;
4. изискванията към съдържанието на издаваните от директорите на басейнови дирекции становища по чл. 155, ал. 1, т. 23 ЗВ за допустимост на инвестиционни предложения, които са предмет на процедура по глава шеста от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) и/или по чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), за съответствието им с Плана за управление на речния басейн (ПУРБ) и/или с Плана за управление на риска от наводнения (ПУРН);
5. редът и начинът за стопанисване и използване на бентовете и праговете в некоригираните участъци на реките извън границите на населените места и селищните образувания, както и на съоръженията, изгубили първоначалното си предназначение;
6. контролът по издадени разрешителни за използване на повърхностните води и повърхностните водни обекти;
7. съдържанието на регистрите по чл. 182, ал. 1, т. 1, букви "а" и "ж", т. 3, 4 и 5 и чл. 183, т. 1 ЗВ за:
а) издадените от министъра на околната среда и водите, директорите на басейнови дирекции, кметовете на общините и изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Проучване и поддържане на р. Дунав" разрешителни за използване на повърхностни води и повърхностни водни обекти;
б) съгласуваните уведомления за извършване на всяка от дейностите по чл. 58, ал. 1 и по чл. 44, ал. 3 ЗВ, предписаните условия и ограничения;
в) изискванията, условията или забраната за определен вид общо водовземане или ползване;
г) пунктовете и станциите за мониторинг на количеството на повърхностните води.
С чл. 1, ал. 2 от наредбата изрично се изключва от нейния предмет ползването на повърхностни водни обекти за заустване на отпадъчни води.
Оплакванията на жалбоподателите са концентрирани срещу чл. 22, ал. 3, т. 4 (раздел III) и чл. 43, т. 6 и 9 (раздел V) от глава втора от наредбата.
След сравнителен анализ между Закона за водите и посочените разпоредби съдът преценява като основателно оплакването, че чл. 22, ал. 3, т. 4 и чл. 43, т. 6 и 9 от наредбата са приети в противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Две от посочените разпоредби - чл. 22, ал. 3, т. 4 и чл. 43, т. 9 от наредбата, изискват представяне на документ за учредено право на строеж за издаване на разрешително за водовземане (чл. 22, ал. 3, т. 4) и за изменение и/или продължаване на разрешителното за ВЕЦ (чл. 43, т. 9). Законът за водите не съдържа такова изискване нито в хипотезата на издаване на разрешително, нито в хипотезите на изменение и продължаване на разрешителното. В хипотезата на издаване на разрешително Законът за водите изисква единствено документ, удостоверяващ съгласието на собствениците на имоти, които ще бъдат засегнати от завиряването и строителството на съоръженията, когато съоръженията не са изградени - чл. 60, ал. 3, т. 4 ЗВ. Хипотезите на изменение и продължаване на разрешителното са регламентирани в глава четвърта, раздел III от ЗВ, като в нито една от тях законодателят не предвижда представяне на документ за учредено право на строеж. Основателно жалбоподателите отбелязват, че наличието или липсата на учредено вещно право на строеж е релевантно за инвестиционното проектиране и разрешаването на строителството. Доказването на качеството на възложител в хипотезата на учредено право на строеж се изисква от законодателя при одобряване на инвестиционните проекти и разрешаването на строителството въз основа на одобрен инвестиционен проект, а не в по-ранен момент - чл. 144 и 148 ЗУТ. В чл. 46а, ал. 1 ЗВ законодателят изрично предвижда, че разрешителните по чл. 44 и 46 от същия закон са необходимо условие за одобряване на проекта и за издаване на разрешение за строеж по реда на ЗУТ. Въведеното с наредбата изискване за представяне на документ, удостоверяващ учредено право на строеж към момента на подаване на заявлението за издаване на разрешителното, не само противоречи на ЗВ, но и представлява необоснована административна и финансова тежест за заявителя, тъй като изпълнението му може да доведе до хипотеза, в която заявителят е придобил право на строеж, но впоследствие му е отказано издаването на разрешително по ЗВ. Аргументите на ответника, изведени от чл. 62 от Закона за енергетиката (ЗЕ), са неотносими към спорния въпрос. Член 62 ЗЕ регламентира предпоставките за учредяване на право на строеж в зависимост от вида на собствеността на имота, без да променя последователността на етапите от процедурите по ЗВ и ЗУТ и изискуемите във връзка с тях документи. В допълнение основателно жалбоподателите се оплакват, че поставеното изискване конкретно с разпоредбата на чл. 43, т. 9 от наредбата е в нарушение на принципа на равенство по чл. 8 АПК. С чл. 43, т. 9 от наредбата се изисква представянето на документ за учредено право на строеж само за титуляри на разрешителни за водноелектрически централи. Подобен подход дава необосновано предимство на правните субекти, които са титуляри на разрешителни, свързани с обекти, различни от водноелектрически централи.
Третата разпоредба, срещу която има конкретни оплаквания - чл. 43, т. 6 от наредбата, изисква представяне на удостоверение за въвеждане на обекта в експлоатация, когато заявлението е за продължаване на разрешително по чл. 42 от наредбата и когато за реализиране на целта е било необходимо изграждане на системи и съоръжения. Уредбата на продължаване на разрешителното е регламентирана в глава четвърта, раздел III от Закона за водите и не съдържа такова изискване. Поставеното изискване не само противоречи на ЗВ, но в отделни хипотези би било обективно неизпълнимо. Разпоредбата в ЗУТ, регулираща ползването на строежите, е чл. 177, като издаването на удостоверение за въвеждане в експлоатация за първи път е предвидено с измененията от ДВ, бр. 65 от 22.07.2003 г. Въвеждането на спорното изискване не отчита, че част от обектите, предмет на регулация с процесната наредба, е възможно да са построени и да е разрешено ползването им преди цитираното изменение в ЗУТ и следователно да не притежават такова удостоверение.
В заключение съдът приема, че жалбите са основателни в частта срещу чл. 22, ал. 3, т. 4 и чл. 43, т. 6 и 9 от наредбата поради противоречие с нормативен акт от по-висока степен - отменително основание по чл. 146, т. 4 АПК. Посочените разпоредби следва да бъдат отменени. В останалата част жалбите са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени.
Във връзка с претенцията на жалбоподателите за присъждане на разноски съдът следва на първо място да обсъди възражението на ответника за прекомерност на платените адвокатски възнаграждения. По делото са представени доказателства за извършени разноски за адвокатско възнаграждение от "Енерго-Про България" - ЕАД, в размер на 3990 лв. с ДДС, "КК-Хидро" - ООД, в размер на 2553,60 лв. с ДДС, "Бяла Места" - ООД, в размер на 2553,60 лв. с ДДС, "ВЕЦ Своге" - ЕООД, в размер на 2553,60 лв. с ДДС, "Българско акционерно дружество Гранитоид" - АД, в размер на 2553,60 лв. с ДДС, "Ралица" - ЕООД, в размер на 878,40 лв. с ДДС, "Кунино Енерджи" - АД, в размер на 878,40 лв. с ДДС. Искането е основателно само по отношение на жалбоподателите с платено адвокатско възнаграждение над 2000 лв. и това са: "Енерго-Про България" - ЕАД, "КК-Хидро" - ООД, "Бяла Места" - ООД, "ВЕЦ Своге" - ЕООД, и "Българско акционерно дружество Гранитоид" - АД. Съдът приема, че сумата от 2000 лв. съответства на действителната фактическа и правна сложност на спора и реално предоставената правна помощ, като по отношение на реално предоставената правна помощ съдът счита за необходимо да отбележи, че жалбите са изготвени от адвокати от една и съща адвокатска кантора и имат идентично съдържание по съществото на спора. Предвид частичната основателност на жалбите съдът приема, че в полза на жалбоподателите - търговски дружества, следва да бъдат присъдени следните разноски: "Енерго-Про България" ЕАД - адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 1035 лв.; "КК-Хидро" - ООД - адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 1035 лв.; "Бяла Места" - ООД - адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 1035 лв.; "ВЕЦ Своге" - ЕООД - адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 1035 лв.; "Българско акционерно дружество Гранитоид" - АД - адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 1035 лв.; "Ралица" - ЕООД - адвокатско възнаграждение в размер на 439,20 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 474,20 лв.; "Кунино Енерджи" - АД - адвокатско възнаграждение в размер на 439,20 лв. с ДДС, държавна такса в размер на 25 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 474,20 лв. В полза на Сдружение "Хидроенергия - Асоциация на стратегическите инвеститори в производството на енергия от водноелектрически централи в България" следва да бъдат присъдени разноски за държавна такса в размер на 5 лв. и такса за обявление в "Държавен вестник" в размер на 10 лв. или в общ размер 15 лв. Разликата в присъдения размер на държавната такса за търговските дружества и за сдружението се дължи на това, че дължимата държавна такса от сдружението в качеството му на юридическо лице с нестопанска цел е в размер на 10 лв., а не на 50 лв., каквато е реално платената сума - т. 2б, буква "а" от Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение,

history РЕШИ: