ДВ. бр. 40 от 05.05.2023г.

Обн., ДВ, бр. 40 от 5 май 2023 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова; членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 25.04.2023 г. конституционно дело № 18/2022 г., докладвано от съдия Таня Райковска.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.
Конституционното дело е образувано на 27.09.2022 г. по искане на Министерския съвет на Република България за даване на задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта "надзор за законност" във връзка с чл. 127 от Конституцията по въпроса: "Систематичното тълкуване на чл. 126, ал. 2 във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България допуска ли главният прокурор, осъществявайки надзор за законност върху дейността на прокурорите, да им възлага извършването на проверки за спазване на законността във всички сфери на управление и на всички административни нива?", както и за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите "и действия" и "и ревизии" и т. 6 в частта относно думите "или друго закононарушение" от Закона за съдебната власт (ЗСВ) (обн., ДВ, бр. 64 от 7.08.2007 г.; посл. изм. и доп., бр. 11 от 2.02.2023 г.) като противоречащи на чл. 127, т. 5 от Конституцията.
Искането за обявяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите "и действия" и "и ревизии" и т. 6 в частта относно думите "или друго закононарушение" от ЗСВ вносителят подкрепя с твърдение, че "внимателният прочит" на разпоредбата на чл. 145 ЗСВ "повдига въпроса доколко с нея не само се очертават правомощията на прокуратурата, чрез които се упражняват конституционните й функции, но и дали последните не се разширяват така, че да излизат извън конституционно установените предели на чл. 127 от Конституцията".
Според Министерския съвет разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ предписва възлагане от прокурора на проверки не само при данни за незаконосъобразни актове, но и за незаконосъобразни действия, като по този начин се разширяват изключително правомощията на прокуратурата, в резултат на което вместо последващ надзорът, упражняван от прокуратурата, се превръща в предварителен и "се разпростира върху неограничени по своя характер дейности на изпълнителната власт", а също и че "нито едно от правомощията на прокуратурата, предвидени в чл. 127 от Конституцията, не предполага прокурор да упражнява надзор над дейността на всеки правен субект в държавата или в общината, още по-малко да предотвратява закононарушения". Според вносителя "превантивното правомощие на прокуратурата" е характерно за общия надзор за законност, какъвто не е предвиден в действащата Конституция.
С определение от 15 ноември 2022 г. Конституционният съд е отклонил искането на Министерския съвет за задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта "надзор за законност" във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България, като е прекратил конституционното производство в тази му част, и е допуснал за разглеждане по същество искането на Министерския съвет за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите "и действия" и "и ревизии" и т. 6 в частта относно думите "или друго закононарушение" от Закона за съдебната власт.
В изпълнение на предоставената им възможност писмени становища и правни мнения са представили: Върховният касационен съд, Върховният административен съд, главният прокурор, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на съдиите в България, Съюзът на юристите в България, Камарата на следователите в България, фондация "Български адвокати за правата на човека", сдружение "Асоциация "Форум", проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Момяна Гунева, доц. д-р Деяна Марчева, доц. д-р Николета Кузманова и Андрей Янкулов.
Върховният административен съд (ВАС), главният прокурор, сдружение "Асоциация "Форум", Камарата на следователите, проф. д-р Момяна Гунева и доц. д-р Николета Кузманова излагат становища, че искането е неоснователно и следва да бъде отхвърлено изцяло.
Върховният административен съд и доц. Николета Кузманова разглеждат възможните значения на израза "действия" - административен акт, изразен чрез конклудентни действия или фактически действия на орган на държавно управление, като в първата хипотеза прокурорът следва да действа така, както при констатация за незаконосъобразен изричен акт, а във втората - да прецени дали да упражни друго свое правомощие по чл. 145, ал. 1 ЗСВ или по Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Направен е извод и за възможна трета хипотеза, обхващаща случаите, когато данните, с които разполага прокурорът, са само за незаконосъобразни действия, най-често свързана с предвидено от закон участие на прокурора в граждански дела. В становището на ВАС и в правното мнение на доц. Кузманова се поддържа, че ревизията е частен случай на проверка и се прилага, когато за извършване на контролната дейност са необходими специализирани знания. По отношение на израза "или друго закононарушение" пленумът на ВАС и доц. Кузманова приемат, че систематичното му тълкуване навежда на извод, че става въпрос за административни нарушения. Застъпва се тезата, че превантивната дейност е "иманентна част от правозащитната функция на съдебната власт".

history Главният прокурор посочва, че искането е неоснователно, тъй като правомощията по чл. 145, ал. 1, т. 3 и 6 ЗСВ в оспорените части се вместват изцяло в конституционната рамка на чл. 127, т. 5 и 6 от Основния закон. В становището се прави преглед на практиката на Конституционния съд относно оспорването на административни актове, като се посочва, че в чл. 127, т. 5 от Конституцията под "акт" следва да се разбират всички видове юридически актове, вкл. административните актове, към които принадлежат и действията, и бездействията на административни органи. Според главния прокурор в изпълнение на своите конституционни правомощия прокурорските органи имат едновременно право и задължение да разкриват незаконосъобразни актове и действия и да ги оспорват по предвидения за това процесуален ред. По отношение на възможността прокурорът да възлага ревизии главният прокурор обосновава конституционосъобразността на тази разпоредба с наличието на пряка връзка между специфичната дейност на органите на Агенцията за държавна финансова инспекция и тази на прокуратурата в наказателния процес. Според главния прокурор при данни, че може да бъде извършено "друго правонарушение", прокурорът не може лично да приложи мерки, а сезира компетентен орган. В становището се изтъква, че органът - адресат на такова предложение, действа при оперативна самостоятелност, т.е. "правните последици за заинтересованите лица произтичат пряко от действията на компетентния орган", а не от отправеното от прокурора предложение до него. Отсъствието на основания за противоконституционност на оспорените разпоредби главният прокурор мотивира и с аргумента, че при осъществяване на надзорната дейност прокурорът не се намесва по същество в работата на органите на изпълнителната власт, а само протестира техните незаконосъобразни актове и действия или сезира компетентните контролни органи.
В становището на Камарата на следователите се твърди, че прокуратурата не би могла да изпълнява основната си задача ефективно, ако способите за това са ограничени само в рамките на наказателния процес. Застъпва се тезата, че ограничаването на възможността на прокурора да упражни правомощието по чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ само при данни за незаконосъобразни актове, но не и действия, би било "нелогично и неефективно", така би се блокирала възможността да се предприемат "резултатни действия" по отмяна на незаконосъобразни актове. Камарата на следователите поддържа, че отнемането на възможността за възлагане на ревизии от прокурора би препятствало прокуратурата пълноценно "да реализира конституционно установената си функция" по чл. 127, т. 5 - да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове. Относно разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ в становището се твърди, че след като вносителят не излага аргументи за противоконституционност, не може да се обобщава, че дейността по т. 6 е "превантивна", позовавайки се само на поддържана теза от доктрината.
Сдружение "Асоциация "Форум" акцентира върху взаимодействието между правната уредба на правомощията на прокурора в устройствения Закон за съдебната власт и тази в "съответните материални и процесуални закони, уреждащи конкретната област" и посочва, че обявяването на атакуваните разпоредби от ЗСВ за противоконституционни "би отнело същинските функции на прокуратурата във всички нейни конституционно установени сфери на дейност във връзка с гарантирането на законността". Изтъква се, че престъплението е частен случай на закононарушение, поради което изводът за наличие на престъпление е обусловен от "предшестващ извод" за наличие на закононарушение, последван от преценка за степента на обществената опасност, както и че "превантивната функция на прокуратурата се отнася до всички форми на закононарушение". Относно възлагането на ревизии в становището се поддържа, че "възлагателната функция на прокуратурата не е решаваща, а сезираща" и без такава възможност прокуратурата не би могла пълноценно да изпълнява конституционното си задължение да следи за спазване на законността. Посочва се, че "незаконосъобразните актове, действия и бездействия са сами по себе си закононарушения", на които "прокурорът е длъжен да реагира".
Проф. д-р Момяна Гунева изтъква, че чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ е законодателно продължение на конституционното задължение на прокуратурата да следи за спазването на законността и че ограничаването на прокурорските правомощия би възпрепятствало прокуратурата да предотвратява, разкрива и реализира наказателно преследване спрямо извършилите престъпления, както и да реагира на противозаконни актове и действия на държавни органи. В правното мнение се застъпва тезата, че действията на властническите органи, които могат да бъдат евентуално оспорвани, са по съществото си актове, което прави смисъла на искането неясен. Относно думите "и ревизии" проф. Гунева посочва, че проверката може да бъде предварителен или текущ контрол, докато ревизията - само последващ, поради което е неясно защо вносителят смята за противоконституционна именно тази част от разпоредбата, без да излага аргументи. По отношение на чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ проф. Гунева споделя разбирането, очертано и в други становища и правни мнения по настоящото дело, че под "други закононарушения" следва да се имат предвид административни нарушения и че при данни за евентуално нарушение прокуратурата би трябвало да може да предотвратява извършването му. В правното мнение е изложено също разбирането на автора за разделението на властите и проявлението му в конкретната хипотеза и изказано несъгласие с изложеното от вносителя, целящо "премахване на каквато и да е възможност друг орган или институция да се намесва или контролира вътрешните работи на друг орган или институция".
Съюзът на юристите в България, Съюзът на съдиите в България, фондация "Български адвокати за правата на човека", проф. д.ю.н. Васил Мръчков и Андрей Янкулов подкрепят искането на вносителя изцяло и поддържат, че атакуваните разпоредби са противоконституционни.
Съюзът на юристите и проф. д.ю.н. Васил Мръчков посочват, че правомощията на прокурора по чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ надхвърлят изчерпателно изброените конституционни функции и правомощия на прокуратурата в чл. 127 от Основния закон и поради това се доближават до общия надзор за законност, отменен с действащата Конституция. В становището и правното мнение се твърди, че с изразите "и действия" и "и ревизии" в чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ, както и "и други закононарушения" в чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ, неоснователно се превишава конституционната компетентност на прокуратурата.
Според Съюза на съдиите в България прокуратурата "не притежава общо правомощие да оспорва незаконосъобразни действия" и в разпоредбата не са визирани само действия на администрацията, а на всички правни субекти. Споделя се опасението на вносителя, че правомощието по чл. 145, ал. 1, т. 3, предложение трето от ЗСВ "може да доведе до злоупотреби". В становището се твърди, че понятието "ревизия" следва да се схваща като "производство на данъчна администрация за установяване на данъчни задължения", както и че тази администрация следва сама да прецени кой от двата вида контролна дейност (проверка или ревизия) да извърши. Застъпва се тезата, че налагането на мерки за предотвратяване на "други закононарушения", които не са престъпления, противоречи на принципа за разделение на властите.
В становището на фондация "Български адвокати за правата на човека" се изразява подкрепа на искането на Министерския съвет в цялост и се излагат съображения, че възможността за възлагане на контролна дейност от страна на прокурор при данни за "незаконосъобразни действия" и за извършване на превантивни действия при данни, че може да бъде извършено "друго закононарушение", "попада извън рамката на чл. 127 от Конституцията и така се допуска намеса на прокуратурата в конституционно очертаната компетентност на други власти".
Андрей Янкулов изразява съображения за противоконституционност на чл. 145 ЗСВ не само в атакуваните му части.
В правното мнение е застъпено разбирането, че превантивната дейност на прокуратурата е като цяло противоконституционна, дори относно престъпления от общ характер, тъй като такова правомощие не се съдържа в чл. 127 от Конституцията. Авторът прави препращане към отмененото предходно законодателство относно функциите и правомощията на прокуратурата, където тази дейност е била детайлно посочена. Според правното мнение превантивната дейност е присъща единствено на органите на изпълнителната власт, като част от дейността по осигуряването на обществения ред и вътрешната сигурност. Споделя се разбирането, че изразът "и действия" представлява надхвърляне на обхвата на посочения в чл. 127, т. 5 от Основния закон способ за изпълнение на основната задача на прокуратурата. В правното мнение се сочи, че изразът "и ревизии" излишно доразвива "заложената в текста проверовъчна дейност".
Върховният касационен съд, Висшият адвокатски съвет и доц. д-р Деяна Марчева излагат съображения в подкрепа на твърденията на вносителя за противоконституционност на чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ в частта относно думите "и действия" и на чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ в частта относно думите "или друго закононарушение", но не споделят виждането за противоконституционност на чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ в частта относно думите "и ревизии" и смятат, че искането следва да бъде отхвърлено в тази част. В становищата и правното мнение се посочва, че чрез правомощията по чл. 145, ал. 1, т. 3 и 6 ЗСВ по законодателен път компетенциите на прокуратурата се разширяват отвъд рамките на конституционно определените й функция и правомощия, тъй като конституционният законодател изрично е уредил само възможността за предприемане на действия за отмяна на незаконосъобразни актове. В становищата и правното мнение е направен извод, че превантивно правомощие на прокуратурата изобщо не е предвидено в чл. 127 от Конституцията, откъдето следва, че предприемането на действия за предотвратяване на закононарушения, различни от престъпления от общ характер, представлява навлизане на прокуратурата в компетентността на изпълнителната власт. Посочва се, че оправомощаването на прокуратурата да следи за законността на всички действия, които не съставляват престъпления или "не са намерили израз в конкретен административен акт", представлява универсална компетентност, несъвместима с основната функция на прокуратурата в чл. 127 от Конституцията. Обоснована е тезата за конституционосъобразност на нормативната уредба в устройствения закон, допускаща възможност прокурорът да възлага извършване не само на проверки, но и на ревизии. Аргументацията в тази насока, съдържаща се в становищата и правното мнение, е, че такова възлагане не се отклонява от функциите на прокуратурата в наказателния процес, доколкото ревизионните актове, с които са установени данъчни задължения и задължения за задължителни осигурителни вноски, и приложените към тях ревизионни доклади са писмени доказателствени средства в наказателния процес.
Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
Конституционният съд отбелязва, че тълкуването на Конституцията е неотделимо от процеса на упражняване на правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 2, но единствено като казуално тълкуване. Воден от това разбиране, съдът намира за подходящо, преди да извърши преценка за конституционосъобразност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ в частта "и действия" и "и ревизии" и т. 6 в частта "или друго закононарушение", да изрази позицията си по няколко въпроса, относими към конкретния конституционноправен спор, основавайки се и на вече формираната практика на конституционната юрисдикция. Сред тях се открояват въпросите за правозащитната функция на държавата и ролята на съдебната власт като цяло, и на всяка от обособените подсистеми от органите на съдебната власт за нейната реализация, както и за функциите/задачите на тези различни органи - съд, прокуратура и следствие, проектирани върху съвкупността от правомощия и способи за упражняването им, за съдържанието на понятието "надзор" и очертаните от принципите на правовата държава и разделението на властите предели на осъществяване на тази дейност, включително и за конституционните отговорности на прокуратурата - отвъд сферата на наказателния процес.
1. Относно върховенството на правото, ролята на прокуратурата като орган на съдебната власт и конституционно възложената й основна функция/задача
Конституцията на Република България от 1991 г. въвежда нов модел на съдебната власт и установява основните й характеристики в глава шеста.
За разлика от конституционната уредба на законодателната и изпълнителната власт, където съответната глава носи наименованието на конкретен орган, тук водещият критерий е функцията (правозащитната функция на държавата), осъществявана чрез система от органи - съд, прокуратура и следствие. Конституционната рамка обхваща определени за всяка от подсистемите на органите на съдебната власт различни функции и задачи и всеки от тези органи с различен интензитет и различни способи реализира съдебната власт.
Основополагащите конституционни характеристики в чл. 117 от Основния закон се отнасят до съдебната власт в нейната цялост. По дефиниция съдебната власт осъществява правозащитната функция на държавата. Нейното конституционно предназначение е чрез специфични средства за въздействие да осигури законът да бъде спазен, когато са застрашени или нарушени права или законни интереси на всеки, който има право на защита. Конституционно установеното в чл. 117, ал. 1 призвание на съдебната власт да бъде независим и самостоен защитник на правата на гражданите, юридическите лица и държавата утвърждава идеята за справедливост като общочовешка и основополагаща конституционна ценност.
Справедливостта - материалното съдържание на правовата държава - може да се осъществи само при надлежни гаранции за закрила на законността. Стъпвайки на това разбиране, конституционният законодател възлага на прокуратурата като орган на съдебната власт да следи за спазването на законността (чл. 127 от Конституцията). Това е нейната основна функция, основна роля и задача като гарант за върховенството на правото (в този смисъл Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.; Решение № 7 от 2004 г. по к.д. № 6/2004 г.; Тълкувателно решение № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г.), която се реализира в посочените в Конституцията области - в наказателния, както и в гражданския и в административния процес. Основната задача на прокуратурата конкретизира конституционно установената й правозащитна функция като част от съдебната власт и определя дейността на прокуратурата като нейна специализация в рамките на съдебната власт (тълкувателни решения № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. и № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г.).
Правозащитната функция на държавата, възложена на съдебната власт, не предполага еднаквост за всеки орган на съдебната власт при осъществяване на конкретните им задачи и способи за тяхното изпълнение и правомощията им и всеки един от тях допринася с присъщите му способи за реализиране на правозащитната функция на държавата по различен начин чрез съответната специфична форма - правосъдие и следене за спазване на законността.
Действащата Конституция възприема началата на съвременната конституционна демокрация, които по същество са отрицание на недемократичното управление и тоталитаризъм. Утвърждаването на върховенството на правото е най-значимото постижение на модерния конституционализъм, то е основополагащата концепция, върху която се гради политическата и правната система на конституционната правова държава.
Член 4, ал. 1 от Основния закон изрично прогласява правовата държава като проявление на върховенството на правото за един от основните конституционни принципи (Решение № 12 от 2016 г. по к.д. № 13/2015 г.). Стъпвайки на вече изразеното в юриспруденцията на съда относно съдържанието на принципа на правовата държава и разграничението на елементите на правовата държава във формален и материален смисъл, съдът в посоченото по-горе решение развива чрез казуално тълкуване конституционния принцип в чл. 4, ал. 1 от Основния закон и разбирането за върховенство на правото, като подчертава, че всички - и управляващи, и управлявани - са еднакво подчинени на правото и са равни пред закона. В своите решения Конституционният съд последователно разгръща и обогатява съдържанието на понятието за правова държава с оглед на формалните елементи и произтичащите материалноправни изисквания, посочвайки, че всички те са обединени от идеята за върховенство на правото - универсалната и еднаква обвързваща сила на правото по отношение на всички правни субекти. Класически компонент на правовата държава във формален смисъл е принципът на законност. Законността е съществено проявление на върховенството на правото, като в демократичния политически модел акцентът е поставен върху задължението на държавата да гарантира основните права и свободи на гражданите. Съвременната правова държава не е тъждествена с формалистичното разбиране за законност, а предявява поредица от изисквания към съдържанието на законите, насочени към постигане на свобода, справедливост и правна сигурност.
Отчитайки предмета на настоящото конституционно производство в неговата цялост, съдът отбелязва възприетото от правната доктрина разбиране, че в административното право принципът на законност се свежда до правилото, че прилагането на правните норми не трябва да зависи единствено и само от субективната преценка на администрацията, а върху нея трябва да се осъществява контрол - както последващ административен (ведомствен), така и - и това е съществено - контрол с юрисдикционни средства (съдебен контрол). Законът изпълнява особена гаранционна функция - да бъде основа и мяра на дейността на администрацията и правосъдието и така да реализира повелята на принципа на правовата държава - за закрила на основните права и свободи, за надеждност, доверие в правото и за правна сигурност.
По дефиниция и по своето действие върховенството на правото е ограничаване на държавната власт (Решение № 12 от 2016 г. по к.д. № 13/2015 г.). Правото е не само средство за управление на обществото, но и мяра на властването (Тълкувателно решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2021 г.).
Съществено за настоящото производство е проведеното в Решение № 5 от 2007 г. по к.д. № 11/2006 г. разграничение между правото на защита и публичната функция на контрола за законност и правозащитната дейност на държавните органи, когато става въпрос за оспорване на актове на изпълнителната власт. При държавните органи защитата на законността произтича от мандата, възложен им чрез избор или назначаване, и овластяването им с правомощия в Конституцията и законите. Тези органи, включително и прокуратурата, защитават правата на всички, без да се предпоставя личен интерес. Те са длъжни да съблюдават правовия ред по силата на пълномощията си, произтичащи от политическото представителство, т.е. от прякото или директното упълномощаване от суверена, и да бранят правовата държава и демократичното управление.
Конституционно възложената основна задача на прокуратурата е "да следи за спазването на законността". Такава е конституционната повеля за съдържателния аспект на мандата на прокуратурата в рамките на съдебната власт - тя служебно (ex officio) е натоварена с тази отговорност в реализацията на правозащитната функция на държавата. Конституцията предвижда възможности този орган на съдебната власт да следи за спазване на законността и извън пределите на наказателното преследване, което гарантира упражняването на държавната власт реално да бъде изцяло обвързано от нормите на правото.
Специфичният способ, предоставен на прокуратурата, за изпълнение на основната й задача, определян като предприемане на действия за отмяна на актове на изпълнителната власт (Решение № 4 от 2017 г. по к.д. № 16/2016 г.), поставя въпроса как се съотнася с принципа за разделение на властите. В чл. 127 от Конституцията са използвани два израза: "следи за спазването на законността" и "надзор" (чл. 127, т. 1 и 4), като надзорът е една от дейностите, чрез които се осъществява основната функция на прокуратурата като част от съдебната власт. По този начин конституционният законодател подчертава по-широкия обхват, вложен в израза "следи за спазване на законността", включващ и надзора за законност като част от конституционно определените способи за гарантиране върховенството на правото. Обхватът на прокурорския надзор за законност върху изпълнителната власт се основава на доктрината за пределите на властването и регулиращите и балансиращите механизми, от които той е част. Разделението на властите е основополагащ организационен принцип на модерната правова държавност, който има за предназначение не само да предотвратява произвола, като ограничава публичната власт, но и да създава предпоставките за нейното рационално и ефективно упражняване, доколкото спомага да се избегне конфликтът на интереси, който би възникнал между законодателя, правоприложителите и решаващите органи, ако всеки един от тях навлиза прекомерно в полето на дейност на другите.
Конституционният съд е имал вече възможност да посочи, че "при първичното деление учредителната власт поверява самостоятелни функции на различни титуляри на власт: законодателната - на Народното събрание, изпълнителната - на Министерския съвет и министрите, а съдебната - на съдилищата, прокуратурата и органите на следствието. Същевременно учредителната власт формира чрез вторично хоризонтално деление в Конституцията балансите и средствата за взаимно възпиране между учредените власти.
Така всяка институция получава правомощия извън първичния си домен на власт, предназначени да възпират действията на институциите - титуляри на първичното разделение на властите, когато те излизат извън пределите на властническите си функции. Целта е да се гарантират конституционно установените правомощия и основни права" (Решение № 2 от 2008 г. по к.д. № 1/2008 г.; Решение № 6 от 1993 г. по к.д. № 4/1993 г.). Конституционните граници на властването са ключова характеристика на съвременната демокрация и изискват придържане към върховенството на правото.
Възложената от конституционния законодател основна задача на прокуратурата, която се осъществява чрез способите, установени в Основния закон по отношение на актовете и действията на органите на изпълнителната власт, е проявление на този регулиращ и балансиращ механизъм при осъществяването на държавната власт. Особено значение има контролът/надзорът за законност, който съдебната власт (чрез органите) упражнява спрямо изпълнителната, доколкото именно тя най-често е склонна да навлиза в полето на дейност на другите две власти.
2. Относно съдебния контрол и прокурорския надзор за законност върху актове и действия на административни органи
В българската правна система съществуват различни юридически способи за контролиране на изпълнителната власт, от които решаващ е съдебният контрол върху актовете и действията на изпълнителната власт.
Контролът за законност на актовете и действията на административни органи, осъществяван от съдилищата по силата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията, е израз на правозащитната функция на правовата държава, т.е. на цялостно обвързване на упражняването на държавната власт от нормите на правото. Той предпоставя и осигурява законосъобразното упражняване на държавната власт и е в интерес на държавата и нейните органи, като включва държавната функция по осъществяване на административното правораздаване по смисъла на това понятие, вложен в чл. 125, ал. 1 от Конституцията, и осигурява защита на правата и законните интереси на правните субекти (тълкувателни решения № 13 от 1993 г. по к.д. № 13/1993 г.; № 21 от 1995 г. по к.д. № 18/1995 г. и № 2 от 2023 г. по к.д. № 1/2022 г.).
Съдебният контрол/надзор и прокурорският надзор за законност върху актове и действия на административни органи имат едно и също основание за извършването им, но двата вида надзор се различават по начина им на поставяне в действие, по своя обхват и средствата за въздействие, които се прилагат. Съдът действа само след като бъде сезиран (с жалба или протест), докато прокурорът може да се самосезира и по своя преценка, вкл. при засягане на важен държавен или обществен интерес, и да подаде протест срещу административен акт; съдът осъществява контрол за законосъобразност само по отношение на акта, предмет на разглеждане в конкретното производство, докато прокурорският надзор може да се разпростре върху законосъобразността на различни актове на административни органи, които не са изключени от съдебно оспорване, но такова не се е развило по инициатива на заинтересуваното лице; и не на последно по важност място, различни са средствата за въздействие, с които разполагат съдът и прокурорът - последният не решава окончателно въпроса за законосъобразността на административния акт, той може само да предложи на съда да го отмени, докато съдът решава самостоятелно и окончателно този въпрос.
Традиционно, когато се говори за надзора за законност, осъществяван от органите на съдебната власт върху изпълнителната власт, фокусът е върху съдебния контрол или административното правораздаване. На заден план остава надзорът за законност, осъществяван от прокуратурата на основание чл. 127 от Конституцията, в чийто обхват влиза предприемането на действия за отмяна на незаконосъобразни актове (т. 5). Неговото значение обаче не трябва да бъде подценявано. Конституционният съд е изяснил, че ако определени актове на изпълнителната власт въз основа на конкретна законова разпоредба бъдат изключени от съдебен контрол, то това води и до лишаване на прокуратурата от възможност за прокурорска проверка за законност. Съдът се е аргументирал, посочвайки, че "правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 3 (настояща т. 5) от Конституцията е предвидено като средство за защита на обществения интерес. Да се допусне ограничение на това правомощие, като се изключи съществуващият до този момент съдебен контрол относно административни актове във връзка с приватизационния процес чрез разпоредба в закона, означава да се допусне "ограничена" или "непълна" защита на обществения интерес в случаите, когато той е застрашен или накърнен. Обратното означава да се предпоставя недобросъвестност на прокуратурата, което е недопустимо". Според Конституционния съд протестирането на административните актове от прокурора включва и отнасянето им пред по-горестоящия административен орган, а не само пред съда (Решение № 5 от 2003 г. по к.д. № 5/2003 г.).
Надзорът на прокуратурата, основан на чл. 127, т. 5 от Конституцията, притежава отличителна характеристика. Той не е всеобхватен и се ограничава само до законосъобразността на актовете, което се вписва в логиката на демократичното управление под върховенството на правото. Като стъпва на това разбиране и въз основа на съпоставка с предходната българска държавно-правна история на конституционната уредба на функциите и правомощията на прокуратурата, Конституционният съд посочва, че действащата Конституция не предвижда и не урежда т.нар. "общ надзор" за законност (Решение № 4 от 2017 г. по к.д. № 16/2016 г.). Прокурорската дейност по следене за спазване на законността в областта на административния процес намира проявление в това да се обоснове и докаже незаконосъобразността на протестирания акт (административен или правораздавателен акт), чиято отмяна или изменение прокурорът е поискал. Прокурорът не упражнява надзор върху осъществяване на решаващата компетентност на административния орган. В сравнение с "общия" надзор, който предполага неизчерпателно уредени на конституционно ниво функции и правомощия на прокуратурата, надзорната дейност според Конституцията от 1991 г. е стеснена и лимитирана по обхват, като се осъществява в строго определени рамки, които не бива да бъдат надхвърляни. Според Основния закон (чл. 127, т. 5 и 6) прокурорът разполага с далеч по-ограничено правомощие - той "предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове", вместо да упражнява "общ надзор за отмяна", както и "в предвидените от закона случаи участва в граждански и административни дела" вместо "гражданско-съдебен надзор". Прокурорът участва в конкретно изброени граждански дела като държавен орган в изпълнение на възложената му конституционна функция и не разполага с общо правомощие да участва в граждански производства, тъй като действащата нормативна уредба разкрива стесняване и преосмисляне на надзорната функция на прокуратурата в гражданския процес. В посочените по-горе случаи прокурорът разполага с процесуална възможност да сезира съда или да участва/встъпи в административно или гражданско производство в предвидените със закон случаи, като той няма решаваща функция. Чрез надзорната дейност не могат изобщо да се засягат и решават въпроси по съображения за целесъобразност, навременност и пр., да се контролира упражняването на свободното усмотрение и да се въздейства върху дискреционната власт на административните органи, да се извършва намеса по същество в работата на органите на изпълнителната власт, да се отменят или изменят (от прокурора) техни актове, когато се констатира незаконосъобразността им, нито съществува правна възможност за даване на задължителни указания (Тълкувателно решение № 13 от 1993 г. по к.д. № 13/1993 г.).
Правомощието на прокурора да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове, както и да участва в дела - извън наказателноправната сфера - не е тоталитарна специфика или реминисценция на "общия надзор", както посочва вносителят. Негов аналог (на правомощието) може да бъде открит в правните системи на редица правови и демократични държави. Във Франция прокурорът взема участие в граждански и търговски дела, поддържа връзки и сътрудничество с местните и административните органи по въпроси от значение за обществения ред, в Унгария съществува надзор за законност на актове, издавани от лица, които са на подчинение на правителството, както и решения на несъдебни органи, разглеждащи трудовоправни и служебни спорове, и на някои гражданскоправни производства.
В една или друга форма надзорна дейност на прокуратурата съществува и в други европейски държави - Латвия, Словакия, Испания, Португалия, Естония, Полша и др.
3. Относно прокурорската служба извън областта на наказателното преследване и европейските изисквания, свързани със статуса на прокурорите
Ролята на прокуратурата извън областта на наказателното преследване в съвременните демократични държави е анализирана и обсъдена в делото Batsanina V.
Russia, no. 3932/02, 26 May 2009 на Европейския съд по правата на човека в Страсбург (ЕСПЧ). В това свое решение ЕСПЧ сочи основните принципи, на които трябва да се основава ролята на прокуратурата при участието й в граждански или административни дела. Според съда прокурорът може да участва в тези дела по изключение и винаги следва да има добре обоснована и лесно откриваема цел. Намесата на прокуратурата в този вид производства трябва да е субсидиарна и би могла да се приеме само ако целта на производството не би могла да бъде постигната по друг начин. ЕСПЧ възприема разбирането, че прокуратурата не бива да има решаващи функции - извън наказателното преследване.