ДВ. бр. 46 от 26.05.2023г.

Обн., ДВ, бр. 46 от 26 май 2023 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - І колегия, в съдебно заседание на девети февруари две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Светлозара Анчева, членове: Кремена Хараланова, Димитър Първанов, Румяна Лилова, Александър Митрев, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Момчил Таралански изслуша докладваното от съдията Александър Митрев по административно дело № 9952/2022 г.
Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 185 и следващите от АПК.
Образувано е по три касационни жалби от: 1. министъра на вътрешните работи чрез юрк. Пиперкова, 2. сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи" (СФСМВР) чрез адв. Райчинова, и 3. В. Алексиев от гр. София чрез адв. Иванов, против Решение № 5629 от 9.06.2022 г., постановено по адм. дело № 6360/2021 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), първо отделение, с което е отменен чл. 14, ал. 2 от Наредба № 8121з-306 от 18 март 2021 г. за условията и реда за определяне на психологичната пригодност на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 26 от 30 март 2021 г. (Наредбата), и са отхвърлени като неоснователни жалбите на Синдикалната федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи, В. Алексиев и Сдружение "Централен полицейски синдикат на МВР" в останалата им част.
Касаторът - министърът на вътрешните работи, обжалва решението в частта, в която е отменен чл. 14, ал. 2 от Наредба № 8121з-306 от 18 март 2021 г. за условията и реда за определяне на психологичната пригодност на държавните служители в Министерството на вътрешните работи. В касационната жалба на министъра на вътрешните работи са развити доводи за неправилност на съдебното решение поради неправилното приложение на материалния закон и поради необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Счита за неправилен извода на съда, тъй като смисълът на използвания термин "батерия от психодиагностични инструменти" от психологична гледна точка е по-прецизното изследване на конкретни личностови черти и техните прояви, от една страна, и по-щадящото отношение към изследвания служител, от друга. Развива подробни съображения в жалбата си. Претендира отмяна на решението в обжалваната част и постановяване на друго, с което да бъдат отхвърлени жалбите на Синдикалната федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи, В. Алексиев и на Сдружение "Централен полицейски синдикат на МВР".
Ответниците по касационната жалба - Синдикалната федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи, В. Алексиев и Сдружение "Централен полицейски синдикат на МВР", изразяват становище за безпредметност на касационната жалба на министъра на вътрешните работи.
Касаторът - СФСМВР, обжалва решението в частта, в която е отхвърлена жалбата му. В касационната жалба на СФСМВР се твърди, че първоинстанционното решение е неправилно поради неправилното приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и поради необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Поддържа се, че съдът не е обсъдил възражението, че правните норми, съдържащи се в оспорения подзаконов административен акт, са неясни и влошават условията за полагане на труд от служителите на МВР и в частност на синдикалните членове. Не може да бъде споделен изводът на съда, че е налице финансова обосновка на предложения проект. Според касатора липсва и анализ за съответствието с правото на ЕС. Развива подробни съображения в жалбата си. Моли за отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на ново, с което да бъде отменена Наредба № 8121з-306 от 18 март 2021 г. за условията и реда за определяне на психологичната пригодност на държавните служители в Министерството на вътрешните работи.
Касаторът - В. Алексиев, обжалва решението в частта, в която е отхвърлена жалбата му. В касационната му жалба се твърди, че първоинстанционното решение е недопустимо, необосновано и неправилно, издадено при нарушение на материалните и процесуалните закони - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.
Твърди се, че липсват мотиви, съответно доклад, към проекта на нормативния акт. Счита, че предложението за повторно обсъждане в 14-дневен срок е направено с докладна записка, но същата не посочва изрично причините за определяне на друг, различен от предвидения 30-дневен срок. Излага съображения, че не са налице никакви доказателства, които да обосновават твърдението, че не са необходими финансови средства за прилагане на новата уредба. Твърди, че допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват самостоятелно отменително основание. Цитира се практика на ВАС. Моли за отмяна на решението и произнасяне по същество със съдебен акт, с който да се уважи жалбата му. Претендира присъждане на разноски.
Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Пиперкова изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Счита, че липсва правен интерес от страна на касационния жалбоподател В. Алексиев. Оспорва претендираните от В. Алексиев разноски.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационните жалби.
Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт, поради което са процесуално допустими.
Разгледани по същество касационните жалби на сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи" и В. Алексиев са основателни, а касационната жалба на министъра на вътрешните работи е неоснователна по следните съображения:
С оспореното пред настоящата съдебна инстанция решение тричленният състав на ВАС е отменил чл. 14, ал. 2 от Наредба № 8121з-306 от 18 март 2021 г. за условията и реда за определяне на психологичната пригодност на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 26 от 30 март 2021 г., и е отхвърлил като неоснователни жалбите на Синдикалната федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи, В. Алексиев и Сдружение "Централен полицейски синдикат на МВР" в останалата им част.
За да достигне до този резултат, тричленният състав на ВАС е приел, че оспорената наредба е издадена от овластен в ЗМВР орган в съответствие с изискването на чл. 76, ал. 1 АПК. В мотивите си съдът е обсъдил всички изложени от жалбоподателите аргументи относно нищожността на оспорения нормативен акт. Съдът подробно е обследвал спазването на административнопроизводствените правила по издаването на оспорения нормативен административен акт и изложените от жалбоподателите доводи за допуснати съществени нарушения в тази връзка. Според съда, доколкото в ЗНА не е регламентиран изрично срок за предложения и становища по втория проект на наредбата, то за него е съобразен визираният в чл. 26, ал. 4 ЗНА 14-дневен срок. Съставът на ВАС е приел, че правилно причините, налагащи приемането на Наредба № 8121з-306 от 18 март 2021 г., са свързани с изпълнението на законовото изискване на чл. 152б ЗМВР да бъдат регламентирани условията и редът за определяне на психологичната пригодност на държавните служители в МВР. Съдът е посочил, че са формулирани целите - изработване на оценка на психологичната пригодност чрез използване на максимално индивидуализиран подход; създаване на условия и ред за предоставяне на възможност за психологично консултиране и подпомагане възстановяването на психологичната пригодност на служителите. Посочени били и очакваните резултати - повишаване на ефективността при изпълнение на служебните задължения и преодоляване на проблемите от психологично естество, които възникват на работното място.
Съдът е посочил, че според мотивите за финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, прилагането на наредбата не изисква осигуряването на допълнителни финансови средства.
Съдът е констатирал, че дейността на служителите на Института по психология, свързана с изпълнението на оспорената наредба, ще се осъществява като част от техните задължения по служебното им правоотношение, и логично, не би следвало да изисква допълнителни разходи както за възнаграждения, така и за командироване във връзка с изготвяне на оценката по реда на чл. 7, ал. 4 от наредбата.
Във връзка с необходимостта от анализ за съответствие с правото на Европейския съюз като задължителен елемент на мотивите към проекта на оспорения нормативен акт първоинстанционният съд е приел, че не се налага да бъде извършван анализ за съответствието на нормите в наредбата с правото на Европейския съюз, поради това, че с наредбата не се предвижда въвеждане на норми от европейското законодателство.
Съдебният състав е стигнал до извод, че при приемането на оспорения нормативен административен акт не са допуснати съществени процесуални нарушения, налагащи отмяната му.
Счел е, че използваният в чл. 14, ал. 2 от наредбата термин "батерия" от психодиагностични инструменти, макар да е точен и коректен от гледна точка на самото психологично изследване, не отговаря на изискването на чл. 9, ал. 1 ЗНА разпоредбите на нормативните актове да се формулират ясно на общоупотребимия български език, доколкото общо употребяван и значително по-ясен за всички адресати на нормата е терминът "набор" от инструменти.
Настоящата съдебна инстанция намира така постановеното решение за валидно и допустимо, но частично неправилно.
По искането на процесуалния представител на министъра на вътрешните работи за прекратяване на делото поради липса на предмет същото е неоснователно. Налице е изменение на разпоредбата на чл. 14 от процесната наредба, публикувано в "Държавен вестник", бр. 66 от 2022 г., с което словосъчетанието "батерия от инструменти" е заместено с израза "набор от методики". Доколкото обаче понастоящем е налице постановено Решение от 24.11.2022 г. на Съда на Европейския съюз по дело № С-289/2021 г., същото следва да бъде съобразено от настоящия състав. В цитираното решение е постановено, че принципът на ефективност, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска процесуално правило на държава членка, съгласно което - когато национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред, тъй като противоречи на правото на Съюза, бъде отменена с последваща норма и поради това престане да поражда последици занапред - се приема, че е отпаднал предметът на оспорване и следователно липсва основание за произнасяне, без преди това страните да са имали възможност да изтъкнат евентуалния си интерес от продължаване на производството и без такъв интерес да е бил взет предвид. От горното следва еднозначният извод, че по отношение на жалбоподателите е налице правен интерес от разглеждане на поставения въпрос по същество от касационната инстанция без оглед на настъпилото изменение в текста на атакуваната норма.
Тричленният състав е обсъдил доказателствата по делото в тяхната съвкупност и съотносимост. Приетите за установени фактически констатации се подкрепят от приложените доказателства.
Настоящият съдебен състав обаче не споделя изводите на първоинстанционния съд, че липсата на обосновка за очакваните финансови резултати и необходимите финансови средства за прилагането на новата нормативна уредба, както и липсата на анализ за съответствието с правото на Европейския съюз не съставляват допуснато от административния орган съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Аргументите за това са следните.
Видно от представените по делото доказателства, в случая при издаването на процесния подзаконов административен акт липсва обосновка за очакваните финансови резултати и необходимите финансови средства за прилагането на новата нормативна уредба, както и липсва анализ на правото на Европейския съюз.
Настоящият съдебен състав счита, че на основание чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
В случая е установено, че докладът не е мотивиран по критериите на чл. 28, ал. 2, т. 1 - 5 от ЗНА. Не са посочени данните за финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, както и очакваните резултати от прилагането - финансовите. Не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба.
Текстът на чл. 80 от АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по ЗНА, като в чл. 26, ал. 1 са прогласени основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. С публикуването на проекта на Портала за обществени консултации се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Видно от представената административна преписка, процесният проект на наредбата е с посочена дата на приключване на консултациите - 1.01.2021 г. След отразяване на направените бележки и изменения в първоначално публикувания проект наредбата, обект на изменение, е публикувана за повторно обсъждане в нов четиринадесетдневен срок на 3.02.2021 г. Текстът на чл. 26, ал. 4 ЗНА изисква срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, да не е по-кратък от 30 дни, като законодателят е допуснал съставителят на проекта да определи и друг срок, но не по-кратък от 14 дни, но това е допустимо само в изключителни случаи и при изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада.
Видно от Портала за обществени консултации проектът е публикуван повторно за публично обсъждане за срок от 14 дни. Посочените причини за намаления срок за обществено обсъждане са: необходимостта да не се забавя даването на възможност на ръководителите за преодоляване на проблемите, възникващи на работното място вследствие проявите на рисково/дезадаптивно поведение от държавните служители, както и даването на възможност да се подкрепят служителите за възстановяване на психологичната им пригодност и ефективността при изпълнение на служебните им задължения. От съществено значение е, че при изложените обстоятелства не са посочени изключителни причини за определянето на по-краткия срок.
Визираните в чл. 20 ЗНА изисквания също не са налице. Административната преписка не съдържа доказателства за предварителна оценка на въздействието.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146, т. З АПК. В този смисъл е и константната практика на Върховния административен съд по сходни дела (Решение № 2499 от 28.02.2017 г. по адм. дело № 14584/2016 на ВАС, петчленен състав; Решение № 2759 от 7.03.2017 г. по адм. дело № 11858/2016 на ВАС, петчленен състав, и др.).
Съдът счита, че първоинстанционното съдебно решение в частта, с която се отхвърлят жалбите на Синдикалната федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи и на В. Алексиев против Наредба № 8121з-306 от 18 март 2021 г. за условията и реда за определяне на психологичната пригодност на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 26 от 30 март 2021 г., трябва да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена процесната Наредба с изключение на чл. 14, ал. 2 от Наредбата, който правилно е отменен като краен резултат именно с оглед изложените съображения за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Решението в останалата си част следва да бъде оставено в сила.
При този изход на правния спор на касационните жалбоподатели се дължат сторените по делото разноски, поради което Министерството на вътрешните работи следва да бъде осъдено да заплати на Синдикалната федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи сумата от 600 лв., представляваща адвокатско възнаграждение, и на В. Алексиев сумата от 1070 лв., представляваща адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. и 70 лв. държавна такса. Министерството на вътрешните работи следва да бъде осъдено да заплати на ответника по касация - Сдружение "Централен полицейски синдикат на МВР", разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 600 лв. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно. Същото отговаря на фактическата и правната сложност на делото.
Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд - петчленен състав от първа колегия,

history РЕШИ: