ДВ. бр. 55 от 27.06.2023г.

Обн., ДВ, бр. 55 от 27 юни 2023 г.

history Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на двадесет и шести септември две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Таня Радкова, членове: Анелия Ананиева, Радостин Радков, при секретар Антоанета Стоилова и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от съдията Анелия Ананиева по административно дело № 9930/2021 г.
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Синдикалната федерация на служителите в Министерството на вътрешните работи, представлявана от зам.-председателя на управителния съвет К. Костов чрез пълномощника си адв. Райчинова, против Инструкция № 8121з-877 от 6.07.2021 г. за дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи (МВР), издадена от министъра на вътрешните работи, ДВ, бр. 59 от 16.07.2021 г. Жалбоподателят поддържа, че оспорената инструкция неадекватно регламентира дисциплинарната практика в МВР, като са въведени неясни норми, част от които са в несъответствие и при надхвърляне на делегацията по Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) относно обхвата на урежданата материя. Излага съображения за допуснати при приемането й съществени нарушения на процедурата съгласно чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), както и за противоречие с норми от по-висок ранг на § 2 ДР, чл. 21, чл. 41, ал. 2, чл. 74 от оспорената инструкция и неправомерно въвеждане на "проверяваща комисия" като нов термин за орган, какъвто липсва в ЗМВР. Прави искане за отмяна на подзаконовия нормативен акт изцяло и присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и в писмена защита излага подробни съображения за нейната неоснователност. Прави искане за отхвърлянето й и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за основателност на жалбата поради допуснато съществено нарушение на изискванията на чл. 26, ал. 5 ЗНА, както и за противоречието на чл. 21, ал. 1 и чл. 74, ал. 1 от оспорената инструкция с нормативни актове от по-висока степен, а именно по отношение на първата норма - с Кодекса на труда и чл. 18 от Наредбата за медицинската експертиза на работоспособността, а по отношение на втората - поради неотчитане на обстоятелството, че наказващият орган е ответник по делото и влизането в сила на съдебно решение, с което е отменен негов акт за налагане на дисциплинарно наказание, му е известен по служебен път.
Върховният административен съд, състав на второ отделение, като взе предвид изложеното в жалбата, становищата на страните и събраните по делото доказателства, приема следното:
С докладна записка ре г. № 8121р-22377/31.12.2020 г. (л. 56 - 58 от делото) директорът на дирекция "Човешки ресурси" в МВР представя на министъра на вътрешните работи проект за Инструкция за дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи (инструкцията) във връзка с привеждане на подзаконовата нормативна уредба в съответствие със ЗИДЗМВР, обн. в ДВ, бр. 60 от 2020 г., в който са въведени съществени изменения в глава осма, уреждаща дисциплинарната отговорност в МВР. Проектът е придружен с мотиви (л. 84 - 85), които обосновават приемането на инструкцията с необходимостта от регламентиране на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР; действията на проверяващите комисии и дисциплинарно разследващите органи във връзка с предвидената в чл. 205, ал. 3 и чл. 207, ал. 8, т. 2 ЗМВР възможност служителят, срещу когото се води дисциплинарно производство, да бъде подпомаган в защитата си от адвокат; необходимостта от разписване на реда за писмено обективиране на прекъсването на сроковете за търсене на дисциплинарна отговорност и за провеждане на дисциплинарното производство в случаите, когато не се явяват подпомагащите защитата лица; определяне на задължения за дисциплинарно наказващите органи и дисциплинарно разследващите органи за предотвратяване на нарушения на преклузивните срокове за приключване на производството по чл. 205, ал. 6 ЗМВР, за временното отстраняване от длъжност в определени хипотези; разписването на процедурата по заличаване на дисциплинарните наказания, въведено за пръв път с промените на чл. 213 ЗМВР; разграничаване на процесуалните действия, извършвани в проверките по чл. 205, ал. 2 ЗМВР, от тези при провеждането на дисциплинарни производства за установяване на дисциплинарни наказания, с конкретни задължения на проверяващите комисии и дисциплинарно разследващите органи; провеждането на превантивна дейност в структурите по чл. 37 ЗМВР с оглед подобряване на дисциплинарната практика.
Проектът с мотивите е публикуван за обществено обсъждане на интернет страницата на МВР и на Портала за обществени консултации през периода 13.01.2021 г. - 12.02.2021 г. Изпратен е на отделни структури и дирекции в системата на МВР, както и на заинтересовани държавни агенции за предоставяне на писмени становища и предложения във връзка с урежданата с проекта материя.
След обсъждане на представените предложения е изготвена справка - таблица за отразяване на бележките, предложенията и констатациите по проекта, с посочване на съображения относно приемането, респ. неприемането им. Справката е публикувана на интернет страницата на МВР и на Портала за обществени консултации (л. 594 и л. 644 от делото). Въз основа на докладна записка на директора на дирекция "Правно-нормативна дейност" ре г. № 8121р-11103/1.07.2021 г. (л. 484 - 486 от делото) проектът на подзаконовия нормативен акт е подписан от министъра на вътрешните работи. В ДВ, бр. 59 от 16.07.2021 г., е обнародвана Инструкция № 8121з-877 от 6.07.2021 г. за дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи.
При тези данни Върховният административен съд, състав на второ отделение, прави следните правни изводи:
Жалбата е процесуално допустима. Подадена е против подлежащ на оспорване съгласно чл. 185, ал. 1 АПК подзаконов нормативен акт. Жалбоподателят е сдружение с нестопанска цел - организация по смисъла на § 1, т. 2 ДРАПК, което има правен интерес от оспорването съгласно чл. 186, ал. 1 АПК. Синдикалната федерация на служителите в МВР е учредена с основна цел да защитава трудовите, служебните и социалните права на членовете си, интересите на част от които са засегнати пряко от оспорената инструкция, чийто предмет е организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания на държавни служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 ЗМВР и събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР.
Разгледана по същество, жалбата е частично основателна.
Оспорената инструкция е издадена от компетентен орган. Съгласно чл. 33, т. 9 ЗМВР министърът на вътрешните работи издава правилници, наредби, инструкции и заповеди. В чл. 215а ЗМВР изрично е предвидено, че организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР се уреждат с инструкция на министъра на вътрешните работи.
Подзаконовият нормативен акт е издаден при спазване на административнопроизводствените правила и изисквания. Проектът е огласен по съответния ред, приет е от компетентния орган след проведена процедура по обществено обсъждане и е обнародван в "Държавен вестник" съгласно чл. 38 ЗНА. Към проекта са изготвени мотиви, които притежават изискуемите реквизити по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В тях са описани причините, налагащи приемането на инструкцията, целите, които се поставят, и очакваните резултати от прилагането на уредбата. Посочено е, че с издаването й не са необходими допълнителни финансови разходи, а актът ще се прилага в рамките на утвърдените средства по бюджета на МВР, както и че с проекта не се въвежда европейско законодателство. Изготвената справка за направените в хода на обществените консултации предложения, становища и бележки, ведно с обосновка за неприетите такива, е публикувана по предвидения ред. По тези съображения настоящият състав приема, че изискванията на чл. 26 и 28 ЗНА са спазени.
Доводите на жалбоподателя за допуснати нарушения по чл. 28, ал. 2, т. 3 и 5 ЗНА са неоснователни. Първото възражение е основано на липса на анализ на финансовите и други средства, необходими за прилагането на приетата инструкция с доводи за въвеждане на несъществуващи до момента процедури, които ще консумират материални ресурси и допълнителен човешки труд. Предвид изрично посоченото в мотивите към проекта по т. 3, че всички разходи, свързани с издаването на подзаконовия нормативен акт, се осигуряват в рамките на утвърдените средства по бюджета на МВР, не е необходимо изготвяне на финансов анализ и обосновка, доколкото не се предвижда необходимост от средства за прилагането й. В тази насока настоящият състав споделя доводите на ответника, че дейността по осъществяване на дисциплинарни проверки и производства се извършва от служители на МВР в рамките на служебните им задължения, което не изисква допълнителен финансов ресурс за обезпечаване изпълнението на акта.
Второто възражение на жалбоподателя за допуснато нарушение на регламентираната в ЗНА процедура е свързано с липса в мотивите към проекта на анализ за съответствие с правото на Европейския съюз съгласно изискването на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. В случая от съдържанието им не се установява инструкцията да се приема във връзка с изпълнение на разпоредби, въведени с общностното право, поради което не е налице необходимост от анализ в тази насока. Отделно от това в жалбата не се навеждат твърдения за противоречие на проекта или някоя норма от него с актове на Европейския съюз, както и за приложимостта им по отношение на обществените отношения, уредени в подзаконовия нормативен акт. Наведените аргументи относно разликата между правото на Европейския съюз и европейското право като по-широко понятие не могат да обосноват извод за липса на изпълнение на задължението на вносителя на проекта по посочения законов текст, а напротив - преценката за съответствие в случая е извършена в по-голям обхват от дължимата по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА, поради което не е налице основание за отмяна на оспорената инструкция само на това основание.
По изложените доводи за противоречие на отделни текстове от нея с разпоредби на нормативни актове от по-висока степен настоящият състав приема следното:
1. Според жалбоподателя липсват мотиви да се премине от задължителни по силата на § 2 от ПЗР на Инструкция № 8121з-470 от 2015 г. (отм. с § 5 от ПЗР на оспорения акт, ДВ, бр. 59 от 16.07.2021 г.) към факултативни образци на документите, които се съставят при реализиране на дисциплинарната отговорност на служителите от МВР, тъй като това производство следва да е формализирано и да предполага един и същи ред и съдържание на документите, независимо кой води и срещу кого се води.
Разпоредбата на § 2 от ДР на подзаконовия нормативен акт е със следното съдържание: "За изготвяне на документите по чл. 14, ал. 3 и 5, чл. 18, ал. 6, чл. 20, ал. 2, чл. 24, ал. 1, чл. 27, ал. 1, чл. 29, ал. 3 и 4, чл. 30, ал. 1, чл. 35, ал. 1 и 2, чл. 38, ал. 3, чл. 40, ал. 1, чл. 44, ал. 1 и 4, чл. 45, ал. 1, чл. 48, ал. 1, чл. 50, ал. 1 и 5, чл. 51, т. 1, чл. 59, чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1 и 3, чл. 68, чл. 69, чл. 73, т. 1, чл. 85, ал. 1, чл. 87, ал. 1 и 2, чл. 92 основния текст и т. 1 - 3 и т. 4, букви "а" и "б", чл. 93, ал. 2, чл. 94, ал. 1 и чл. 95 могат да се използват примерни образци, утвърдени със заповед на министъра на вътрешните работи."
С оспорената разпоредба се предвижда само възможност министърът да утвърди примерни образци в изброените хипотези (за заповеди, протоколи, съобщения, покани за изслушване). В глава осма на ЗМВР, в която е уредена дисциплинарната отговорност, липсва изрична норма, задължаваща го да утвърждава формуляри на документи във връзка с провеждане на процедурата по установяване на дисциплинарните нарушения и налагане на дисциплинарни наказания. Такова задължение е предвидено в чл. 119 ЗМВР, който касае други хипотези, а именно на опростен обмен на информация или данни с компетентни органи на държави - членки на Европейския съюз, с цел предотвратяване, разкриване и разследване на престъпления по раздел II (загл. изм., ДВ, бр. 60 от 2020 г.) от глава пета на закона.
Използването на примерни образци в случаите, когато са утвърдени от министъра на вътрешните работи за установяване на определени, извършени в хода на проверките и дисциплинарните производства процесуални действия, не е задължително. Обективирането на предприетите такива при реализиране на дисциплинарната отговорност е по преценка на дисциплинарно разследващите и дисциплинарно наказващите органи, а значението им за законосъобразността на отделните етапи от процедурата по налагане на дисциплинарни наказания на държавните служители в МВР, нарушили служебната дисциплина, не подлежи на обсъждане в настоящото производство. Следователно липсва законово задължение за определяне от министъра на задължителни образци на документи, които се съставят в хода на дисципинарното производство, поради което не е налице противоречие с норма от по-висок ран г. Позоваването на текст от отменената инструкция е неотносимо към законосъобразността на оспорената разпоредба.
Конкретните практически въпроси, поставени от жалбоподателя, касаят прилагането на инструкцията от административните органи и не подлежат на преценка в производството по оспорване на подзаконовия нормативен акт, в което съдът съгласно чл. 15 ЗНА извършва проверка за неговото съответствие с нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл искането за тълкуване на оспорената разпоредба в контекста на поставения юридически въпрос е извън предмета на настоящото производство. Преценката за правилното й приложение е допустимо да се извърши от съда в рамките на конкретен правен спор при обжалване на издадени административни актове, основани на нея. Ето защо изложените в жалбата аргументи не обосновават извод за незаконосъобразност на § 2 от ДР на инструкцията.
2. Жалбоподателят счита, че в оспорения подзаконов нормативен акт се дават несъществуващи в нормативи от по-висок ранг правомощия на дирекция "Човешки ресурси" в МВР.
В ЗМВР изчерпателно са посочени органите, които имат правомощия да образуват, проведат и приключат дисциплинарни производства за извършени нарушения на служебната дисциплина от държавни служители по смисъла на чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 ЗМВР, както и да издават съответни актове в хода на процедурата.
В чл. 96, т. 7 и 8 (предишни т. 5 и 6, изм., ДВ, бр. 99 от 2020 г.) от Правилника за устройството и дейността на Министерството на вътрешните работи (ПУДМВР) на дирекция "Човешки ресурси" са възложени функции да подпомага министъра на вътрешните работи и главния секретар при упражняване на правомощията им на дисциплинарно наказващи органи, като: а) осъществява методическа помощ и контрол върху разпоредени от тях проверки по чл. 205, ал. 2 ЗМВР; б) осъществява методическа помощ и контрол върху образувани дисциплинарни производства от министъра по чл. 207, ал. 1 ЗМВР при спазване на чл. 207, ал. 3, изречение второ и ал. 6 ЗМВР; в) предоставя становища и предложения по проверките и дисциплинарните производства по букви "а" и "б"; г) изготвя анализи и предложения във връзка с осъществяването на контролната дейност по дисциплинарната практика в МВР (т. 7), както и да осъществява методическа помощ и контрол по прилагането на дисциплинарната практика в структурите на МВР по дисциплинарните производства при тежки дисциплинарни нарушения, извършени от държавни служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 ЗМВР (т. 8). Задължението да подпомага ръководството на МВР по правни въпроси, като изготвя становища, е възложено на дирекция "Правно-нормативна дейност" съгласно чл. 91, т. 2 ПУДМВР.
С разпоредбите на чл. 36, ал. 3, чл. 41, ал. 2 и чл. 56, ал. 3 от оспорената инструкция недопустимо се извеждат правомощия на дирекция "Човешки ресурси" да дава становища извън обхвата им, въведен с чл. 96, т. 7 и 8 ПУДМВР, а именно: за правилността на квалификацията на установеното дисциплинарно нарушение и спазването на административнопроизводствените правила при проверката по чл. 205, ал. 2 ЗМВР (чл. 36, ал. 3); за законосъобразност и основателност на предложението по чл. 40, ал. 1 (чл. 41, ал. 2), както и за спазването на административнопроизводствените правила, пълнотата и всестранността на проведеното разследване (чл. 56, ал. 3) в хипотезите, когато проверката по чл. 205, ал. 2 ЗМВР е разпоредена от министъра на вътрешните работи и когато той е компетентен да образува дисциплинарното производство или е дисциплинарно наказващ орган. Такива правомощия за дирекция "Човешки ресурси" не са предвидени и в ЗМВР.
Функциите, свързани с преценката относно спазването на процедурата, вида и характера на извършеното нарушение, наличието на основание за реализиране на дисциплинарна отговорност, са предоставени на органите, регламентирани в закона - дисциплинарно разследващия и дисциплинарно наказващия орган. Според "Български тълковен речник" понятието "становище" означава мнение, схващане, позиция по даден въпрос. Независимо от обстоятелството, че предвиденото в посочените текстове на оспорената инструкция становище на дирекция "Човешки ресурси" се предоставя на министъра на вътрешните работи и същото няма задължителен характер за него като дисциплинарно наказващ орган, то предвид изрично и строго регламентираната процедура в ЗМВР за установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания е недопустимо на тази структура да се вменяват правомощия за извършване на действия в хода на провеждане на дисциплинарното производство, като се произнася под формата на становище по въпроси, вкл. от правно естество, които са в компетентността на предвидените органи в глава осма от закона.
В тази връзка разпоредбата на чл. 36, ал. 3 в частта след становище относно израза "за правилността на квалификацията на установеното дисциплинарно нарушение и спазването на административнопроизводствените правила при проверката по чл. 205, ал. 2 от ЗМВР" следва да се отмени като противоречаща на нормативен акт от по-висока степен. На същото основание подлежи на отмяна и текстът на чл. 41, ал. 2 от инструкцията в частта: "за законосъобразност и основателност на предложението по чл. 40, ал. 1", както и чл. 56, ал. 2 в частта: "за спазването на административнопроизводствените правила, пълнотата и всестранността на проведеното разследване".
На следващо място в пълно противоречие със ЗМВР са разпоредбите на чл. 42, ал. 2 и чл. 56, ал. 3 от инструкцията, с които на звеното "Човешки ресурси" в съответната структура се възлагат функции да дава становище за законосъобразност и основателност на предложението по чл. 40, ал. 1 (чл. 42, ал. 2) и становище със съдържанието по ал. 2 на чл. 56, т.е. за спазването на административнопроизводствените правила, пълнотата и всестранността на проведеното разследване, когато съответно компетентен да образува дисциплинарното производство или дисциплинарно наказващ орган е ръководител на структура по чл. 37 ЗМВР (чл. 56, ал. 3). В закона такива правомощия не са предоставени на звеното "Човешки ресурси" в съответната структура, не са разписани и в ПУДМВР. В този аспект даването на становище с предвиденото в посочените разпоредби на инструкцията съдържание касае произнасянето по въпроси, които са в компетентността единствено и само на органите, регламентирани в ЗМВР да образуват и проведат дисциплинарното производство с издаване на съответните актове. Предвид изложеното разпоредбите на чл. 42, ал. 2 и чл. 56, ал. 3 от оспорената инструкция следва да бъдат отменени.
3. В жалбата се излагат доводи за "сериозен юридически конфликт" в подзаконовия нормативен акт поради пълно игнориране на правното и идейното съдържание на термина "отпуск" и грубо противоречие на въведеното с чл. 21, ал. 1 задължение за дисциплинарно привлеченото лице.
Разпоредбата на чл. 21 от оспорената инструкция е със следното съдържание:
"(1) Служителят, срещу когото се извършва проверка по чл. 205, ал. 2 от ЗМВР или се води дисциплинарно производство, е длъжен да се явява пред дисциплинарно наказващия орган, проверяващата комисия или дисциплинарно разследващия орган.
(2) При направено възражение или представени писмени доказателства от служителя, че здравословното му състояние не позволява да участва в проверката или дисциплинарното производство, проверяващата комисия или дисциплинарно разследващият орган провежда процесуални действия с него след становище на лекуващия лекар."
ЗМВР съдържа подробно регламентирано дисциплинарно производство, с което са установени задължения на предвидените за провеждането му органи, при гарантиране правото на защита на държавния служител.
Съгласно чл. 205, ал. 3 ЗМВР държавният служител, срещу когото се води дисциплинарно производство, може да участва в производството самостоятелно или да бъде подпомаган в защитата си от посочен от него служител на МВР или от адвокат. Правата на служителя при осъществяване на дисциплинарно производство по чл. 207 ЗМВР са регламентирани в ал. 8 на същата разпоредба. Според чл. 206, ал. 5 ЗМВР дисциплинарното производство се провежда в отсъствие на държавния служител, когато това няма да попречи за разкриване на обективната истина, ако: 1. не е намерен на посочения от него адрес или го е променил, без да уведоми съответния орган; 2. се намира в чужбина, без да е в законоустановен отпуск или в служебна командировка, и не е представил уважителни причини за това.
Анализът на посочените законови разпоредби води до извод, че с тях се гарантира правото на участието на държавния служител в дисциплинарното производство с оглед постигане на целта му, а именно да се разкрие обективната истина относно това извършено ли е конкретното дисциплинарно нарушение. Същите не предвиждат задължение за дисциплинарно привлеченото лице да се явява пред дисциплинарно наказващия орган, проверяващата комисия или дисциплинарно разследващия орган, каквото е въведено с разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от оспорената инструкция. Участието в дисциплинарното производство и формата на защита изцяло зависят от волята на държавния служител, поради което недопустимо с посочената разпоредба му се вменява задължение за явяване пред изброените в нея органи. Изрично в този смисъл е чл. 206, ал. 5 ЗМВР, който позволява провеждане на дисциплинарното производство в негово отсъствие при определени хипотези.
След като ЗМВР не регламентира такова задължение, то въвеждането му с чл. 21, ал. 1 от инструкцията обуславя извод за несъответствие на същия с нормативен акт от по-висока степен, което налага отмяната му.
Доколкото ал. 2 на чл. 21 урежда изключение от предвиденото в ал. 1 задължение за явяване на държавния служител пред изброените органи, то тя също подлежи на отмяна.
Отделно от това настоящият състав приема, че разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от оспорения подзаконов нормативен акт е логически противоречива и конструирана по начин, който препятства възможността да се изведе действителната воля на издателя й. От една страна, е прието, че направено възражение или представени писмени доказателства от служителя за здравословното му състояние, което не позволява да участва в проверката или дисциплинарното производство, е достатъчно основание да не се извършват процесуални действия спрямо него, а от друга - като условие за провеждането им се въвежда изискване за представяне на становище от лекуващия лекар. При тази формулировка на текста предпоставките, при които всъщност се преустановява (спира) извършването на процесуални действия спрямо държавния служител и съответно - същите се продължават, не са ясно и точно формулирани. Удостоверяването на здравословното състояние на служителя и невъзможността да участва в провежданото срещу него производство по здравословни причини подлежат на установяване със съответни медицински документи, които са предвидени в Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ, ДВ, бр. 51 от 2017 г.). Представянето на визираното в чл. 21, ал. 2 от оспорената инструкция становище от лекуващия лекар за удостоверяване на здравословното състояние на лицето не фигурира сред тях.
Случаите на временна неработоспособност са уредени в чл. 6, ал. 1 от НМЕ, а съгласно ал. 2 отпускът поради временна неработоспособност се оформя с болничен лист. Действително правото на отпуск за временна нетрудоспособност, коментирано в жалбата, е субективно право на държавния служител. Упражняването на това право зависи от органа за експертиза на работоспособността за настъпила такава, който определя времетраенето и режима й по реда на НМЕ. По ар г. от чл. 7 от НМЕ (ДВ, бр. 84 от 2019 г., в сила от 1.01.2020 г.) временната неработоспособност се удостоверява с болнични листове, които се издават от лекуващите лекари/лекарите по дентална медицина и ЛКК, лекарите от центровете за спешна медицинска помощ, като клиничният преглед и становището за временната неработоспособност се отразяват в амбулаторен лист, съответно в медицинския протокол на ЛКК или във фиша за медицинско обслужване от спешен екип. Болнични листове могат да се издават и от лечебни заведения, които обслужват лицето по месторабота. От това следва, че НМЕ не регламентира издаване на нарочен документ под формата на становище от лекуващия лекар, каквото е предвидено в чл. 21, ал. 2 от оспорената инструкция за удостоверяване на здравословното състояние на служителя със заключение, че то позволява, респ. не позволява да участва в проверката или дисциплинарното производство. Допълнителен аргумент в тази насока е разпоредбата на чл. 18, ал. 2 от НМЕ, която борави с понятието "медицинско удостоверение" по образец, утвърден от министъра на здравеопазването и министъра на правосъдието, в хипотезите на определен домашен амбулаторен или свободен режим.
Предвид изложеното настоящият състав приема, че оспорената разпоредба на чл. 21, ал. 2 от подзаконовия нормативен акт е приета в несъответствие както на чл. 36, ал. 1, изр. 1 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на ЗНА, така и на Наредбата за медицинската експертиза.
4. Според жалбоподателя чл. 74 от инструкцията противоречи на чл. 8, ал. 1 и чл. 177, ал. 1 АПК, тъй като е недопустимо да се задължава едната страна да уведомява другата страна по делото за постановеното решение за отмяна на наложено дисциплинарно наказание, като представя заверен препис от съдебния акт.
Оспорената разпоредба чл. 74 е със следното съдържание:
"(1) При отмяна от съда на заповед за наложено дисциплинарно наказание служителят представя в съответната структура по чл. 37 от ЗМВР копие на влязлото в сила съдебно решение, като го заверява лично.
(2) Редът по ал. 1 се прилага и в случаите на чл. 232 от ЗМВР.
(3) Юрисконсултът на структурата по ал. 1 извършва служебна проверка на представените съдебни решения.
(4) За отменените заповеди на министъра на вътрешните работи или на главния секретар на МВР проверката по ал. 3 се извършва от дирекция "Правно-нормативна дейност" или дирекция "Човешки ресурси".
(5) Съдебните решения по ал. 1 и 2 се въвеждат в АИС "Човешки ресурси" и копия от тях се прилагат в личните кадрови дела на служителите."
Настоящият съдебен състав счита за основателен довода на жалбоподателя за противоречие на чл. 74 от инструкцията с разпоредби на актове от по-висока степен.
Според принципа за равенство по чл. 8, ал. 1 АПК всички страни в производствата по този кодекс имат равни процесуални права.
Съгласно чл. 177, ал. 1 АПК решението има сила за страните по делото. Ако оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички.
След като издателят на отменения административен акт, с който е наложено дисциплинарно наказание по ЗМВР, е страна в съдебноадминистративното производство и в това качество постановеното по спора решение му е известно, респ. разполага с информация относно момента на влизане на съдебния акт в сила, то е недопустимо с подзаконов нормативен акт да се въвежда задължение за служителя да представя в съответната структура копие от същото. Аргумент в тази насока е и разпоредбата на чл. 232, изр. 1 ЗМВР, която предвижда, че при отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение държавните служители в МВР се възстановяват на предишната длъжност и могат да я заемат, ако в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното решение се явят в съответната структура. Следователно законодателят поставя като изискване за възстановяване на предишната длъжност единствено лицето да се яви в съответната структура в определения срок. За неговото спазване, считано от влизане на решението в сила, административният орган дължи извършване на служебна проверка, която не е обусловена от представяне от другата страна на заверено от нея копие на съдебния акт. Ето защо, въведеното с чл. 74, ал. 1 от оспорената инструкция допълнително условие не кореспондира с условията на ЗМВР относно възстановяване на заеманата преди прекратяване на служебното правоотношение длъжност.
На следващо място ал. 2 на чл. 74 предвижда приложимост на реда по ал. 1 и в случаите на чл. 232 ЗМВР, т.е. във всички хипотези на прекратяване на служебното правоотношение на основанията по чл. 226 ЗМВР, а не само при отмяна по съдебен ред на дисциплинарни наказания, наложени за извършени дисциплинарни нарушения.
Според чл. 1 от оспорената инструкция с нея се урежда организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания на държавни служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 ЗМВР и събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР. При така формулирания предмет на нормативния административен акт с разпоредбата на чл. 74, ал. 2 се излиза извън пределите на законовата делегация по чл. 215а ЗМВР. Като подзаконов акт по прилагането на глава осма от ЗМВР инструкцията може да урежда само материята, за която е предвидено да бъде издадена - чл. 12 ЗНА. С въвеждането на приложимост на реда по ал. 1 във всички случаи на прекратяване на служебни правоотношения инструкцията разширява обхвата на действието си, което налага отмяната на чл. 74, ал. 2 от същата.
Предвид свързаността на ал. 1 и 2 с останалите текстове на чл. 74 от инструкцията то ал. 3, 4 и 5 също подлежат на отмяна, тъй като тяхното съществуване се обезсмисля. Предвид изложеното чл. 74 следва да бъде отменен изцяло.
5. Доводите на жалбоподателя за въвеждане с подзаконовия нормативен акт на нов термин за орган "проверяваща комисия" са неоснователни.
В чл. 13, ал. 1 от инструкцията се предвижда, че процесуалните действия за събиране на доказателства в проверката по чл. 205, ал. 2 ЗМВР и дисциплинарното производство се извършват от определени от дисциплинарно наказващия орган: 1. комисия за извършване на проверка по чл. 205, ал. 2 от ЗМВР, наричана по-нататък "проверяваща комисия", и 2. дисциплинарно разследващ орган.
Според чл. 205, ал. 1 ЗМВР дисциплинарно производство се образува при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение и за неговия извършител. Съгласно ал. 2 на същата разпоредба за изясняване на постъпилите данни и/или установяване на извършителя на дисциплинарното нарушение дисциплинарно наказващият орган може да разпореди извършване на проверка, като определя срок за нейното приключване. В чл. 207, ал. 1 - 12 ЗМВР е уредено провеждането на дисциплинарно производство в случаите, когато са налице данни за извършено тежко нарушение от вида на изброените в чл. 203, ал. 1, т. 2 - 15 ЗМВР, за което се следва дисциплинарно наказание "уволнение". В тази процедура, протичаща съобразно разписани в закона императивни правила, изрично е направено разграничение между функциите на дисциплинарно наказващ и дисциплинарно разследващ орган. В останалите случаи се предвижда извършване на проверка по разпореждане на дисциплинарно наказващия орган съгласно чл. 205, ал. 2 ЗМВР, като чл. 208 ЗМВР допуска дисциплинарното производство да започне и без издаването на нарочна заповед в уредените в текста хипотези. При установяване извършването на дисциплинарно нарушение от държавния служител в чл. 204, т. 1 - 4 ЗМВР е определена компетентността на дисциплинарно наказващите органи в зависимост от вида на дисциплинарното наказание и професионалния статус на лицето.
При тази законова регламентация следва, че в определени хипотези се извършва проверка по чл. 205, ал. 2 ЗМВР въз основа на нарочна заповед на компетентния орган. Видно от текста на чл. 13 от инструкцията именно за тази проверка е регламентирано да се извършва от комисия, наречена "проверяваща". Противно на възраженията на жалбоподателя това не означава, че с подзаконовия нормативен акт се въвежда нов термин за орган, непредвиден в закона. Изразът "комисия за извършване на проверка по чл. 205, ал. 2 ЗМВР" е равнозначен на "проверяваща комисия", посочен в чл. 13, ал. 1, т. 1 и употребен в текстовете на инструкцията, поради което не остава съмнение относно значението и смисъла на това понятие. Предвид изложеното не се констатира соченото в жалбата нарушение по чл. 9, ал. 1 ЗНА и чл. 37 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на ЗНА. Оспорването като неоснователно в тази му част следва да се отхвърли.
По отношение на останалите разпоредби от оспорената инструкция в жалбата и направеното уточнение липсват конкретни доводи за тяхната незаконосъобразност. Такава не се установява и при извършената служебна проверка по реда на чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, поради което оспорването в останалата му част като неоснователно подлежи на отхвърляне.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, състав на второ отделение,

history РЕШИ: