ДВ. бр. 67 от 04.08.2023г.

Обн., ДВ, бр. 67 от 4 август 2023 г.

history Върховният административен съд на Република България - пето отделение, в съдебно заседание на шестнадесети март две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Анна Димитрова, членове: Илиана Славовска, Тинка Косева, при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Ася Петрова изслуша докладваното от съдията Илиана Славовска по административно дело № 7094/2022 г.
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба, подадена от К. Найденова, против Наредба № 16 от 1.07.2022 г. за провеждане на конкурси за заемане на длъжността "директор" в държавните и общинските институции в системата на предучилищното и училищното образование (Наредбата). По наведени в жалбата доводи за незаконосъобразност на административния акт, изразени в постановяването му в противоречие с материалноправни разпоредби и при несъответствие с целта на закона. Конкретни доводи за незаконосъобразност са изложени по отношение на чл. 3, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 28, ал. 1, чл. 19 и 20, за които са изложени съображения за противоречие с конкретни законови разпоредби. Моли съда да отмени обжалвания подзаконов нормативен акт. В представени писмени бележки по делото са изложени доводи за противоречие на Наредбата с материалноправните разпоредби на Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО) и Кодекса на труда (КТ) относно изискванията за допустимост на кандидатите за заемане на длъжността "директор" на институции в системата на образованието, създава ограничения по отношение на допускането на кандидати за заемане на длъжността "директор" в чл. 7, които не са предвидени в ЗПУО. Посочено е, че поставените изисквания в чл. 8, ал. 2, т. 1 от Наредбата са в противоречие с предвиденото в чл. 33 от Наредба № 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти.
Въведените в чл. 19 и 20 от Наредбата правила за състава на комисията за провеждане на конкурс за заемане на тази длъжност и предвидените модули за провеждането му според жалбодателката противоречат съответно на чл. 217, ал. 6 и 7 ЗПУО.
Ответникът - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Твърди, че обжалваната наредба е издадена въз основа на законовата делегация по чл. 217, ал. 5 ЗПУО и моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична основателност на жалбата по отношение на чл. 19 от Наредбата поради противоречието му с разпоредбата на чл. 217, ал. 6 и 7 ЗПУО и предлага отмяна на оспорения акт в тази му част.
Върховният административен съд (ВАС), състав на пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:
С доклад № 80-375/10.05.2022 г. заместник-министър на образованието и науката във връзка с проекта за изменение на ЗПУО уведомява министъра на образованието и науката за предстоящо изготвяне на наредба за организиране и провеждане на конкурси за заемане на длъжността "директор" на общински училища, държавни неспециализирани училища, държавни и общински центрове за специална образователна подкрепа и на центровете за подкрепа за личностно развитие - самостоятелни ученически общежития, астрономически обсерватории и планетариуми, и предлага определяне на работна група за разработването й.
Със Заповед № РД09-3061 от 13.05.2022 г. министърът определя поименно работна група, която да изготви проект за посочената наредба, който да му бъде представен, както и да бъде предоставен за обществено обсъждане в срок до 20.05.2022 г.
С доклад № 80-375/27.05.2022 г. заместник-министър на образованието и науката, комуто е възложен контролът по изпълнението на горецитираната заповед, представя на министъра проект на наредба, като посочва целта на същата, най-важните въпроси, които урежда, и предлага същата да бъде публикувана на портала за обществени консултации и на официалната страница на Министерството на образованието и науката (МОН) за обществено обсъждане.
От приложените с преписката писмени материали се установява, че проектът е публикуван на интернет страницата на МОН на 30.05.2022 г., като постъпилите бележки и съображения са подробно обсъдени с посочване на приетите и неприетите предложения, видно от представената справка за отразяване на постъпилите предложения от проведените обществени консултации на проекта.
От писмо изх. № 04-10-101/10.06.2022 г. на Министерството на културата се установява, че същото съгласува без забележки и предложения проекта, като аналогично това е сторено и от Министерството на младежта и спорта, видно от писмо изх. № 04.05-99/1/8.06.2022 г. Синдикатът на българските учители в отговор на писмо изх. № 408/7.06.2022 г. излага забележки и предложения към проекта. Становище до МОН е изпратено и от председателя на Комисията по образованието и науката в 47-ото Народно събрание, в което мотивирано са изложени предложения и забележки, видно от писмо вх. № 0101-169/29.06.2022 г.
С доклад № 80894-118/1.07.2022 г. директорът на дирекция "Организация и контрол" и председател на комисията, определена със Заповед № РД09-3061 от 13.05.2022 г., представя на министъра изготвения проект за наредба, с извършени промени въз основа на постъпили бележки, коментари и предложения в хода на общественото обсъждане, за утвърждаване с приложена таблица с отразени постъпилите предложения от обществените консултации.
С доклад, работен № 7-90, проектът след съгласуване от началник-отдел "Нормативен", директора на дирекция "Правна" и заместник-министъра, по чието предложение е открита процедурата по приемането на Наредбата, същата е представена на министъра на образованието и науката. Видно от представеното копие на Наредбата, същата е утвърдена от него.
Наредбата е обнародвана в ДВ, бр. 52 от 5.07.2022 г.
Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното:
Жалбата е подадена от надлежна страна - жалбодателката оспорва Наредбата в качеството й на участник в конкурс за заемане на длъжност "директор" на СУ "Петър Берон" - гр. Пазарджик, срещу подлежащ на обжалване валиден административен акт в частта му, с която са оспорени текстовете на чл. 3, ал. 1, т. 2, чл. 20 и чл. 19, ал. 1 от Наредбата. Жалбодателката оспорва целия текст на чл. 19 от Наредбата, но доколкото правният й интерес е ограничен в рамките на частите на Наредбата, в която са уредени правилата за провеждане на конкурс за заемане на длъжността "директор" в общинско училище (в какъвто е участвала), по отношение на разпоредбите на чл. 19, ал. 2 - 9 от Наредбата не е налице такъв, при което в тази част жалбата следва да бъде оставена без разглеждане като недопустима и производството по делото прекратено.
Оспорената Наредба е издадена от министъра на образованието и науката, който е компетентният орган, съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК въз основа на чл. 217, ал. 5 ЗПУО.
Същата е постановена в предвидената от закона форма - писмена, и е с наименование, което сочи вида и автора на акта, както и главния й предмет.
Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 3 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, а когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, което изискване в случая е изпълнено, като е спазен и срокът за провеждането на обществените консултации по ал. 4. По преписката липсват данни за публикуване на проекта ведно с необходимите документи на Портала за обществени консултации въпреки изрично дадените с определение по хода на делото от 19.09.2022 г. указания на ответника. При извършена справка на интернет страницата на Портала за обществени консултации https://www.strategy.bg/ се установява, че това е направено, като са публикувани и мотивите към него, каквито по делото не са представени.
От доказателствата по делото (л. 111 - 114) се установява, че на страницата на съответната институция - в случая МОН, е публикуван проектът на Наредбата на 30.05.2022 г. със срок за бележки, становища и възражения до 29.06.2022 г., ведно с мотивите, като на 4.07.2022 г. е публикувана и справка за проведеното обществено обсъждане по проекта.
Предвид така установеното в случая е спазена процедурата по чл. 26 ЗНА, като от съдържанието на мотивите, публикувани на страницата на Портала за обществени консултации, се установява, че същите имат съдържанието, предвидено в чл. 28, ал. 2 ЗНА.
След приключване на обществените консултации проектът е внесен за обсъждане и приемане от компетентния орган със съдържанието и приложенията по чл. 28 ЗНА. Текстът на Наредбата е удостоверен от министъра на образованието и науката по реда и начина, указан в чл. 35 ЗНА, и е обнародван в "Държавен вестник".
Предвид така установеното настоящият състав намира, че оспореният нормативен акт е постановен при спазване на предвидените административнопроизводствени правила.
Оспореният в настоящото производство административен акт е постановен въз основа на законовата делегация по чл. 217, ал. 5 ЗПУО.
По отношение на конкретните разпоредби, оспорени от жалбодателката, настоящият състав намира следното:
В оспорената разпоредба на чл. 3, ал. 1 от Наредбата е предвидено, че конкурсът за заемане на длъжността "директор" на държавните и общинските институции се провежда в два етапа: 1. писмен изпит, който включва решаване на тест и решаване на казуси, и 2. защита на концепция за стратегическо управление на институцията.
Оспорена е разпоредба на т. 2 от чл. 3, ал. 1, предвиждаща защита на концепция за стратегическо управление на институцията, като в писмените бележки е посочено, че с предвидения в чл. 28, ал. 1, т. 2 от Наредбата критерий за оценка от защитата й - нейното съответствие със спецификата и характерните особености на институцията, е субективен, при което се дава предимство на кандидати, които познават характерните особености на конкретна институция, което води до неговата необективност. Допълнително като необективни са посочени и останалите критерии за оценка, посочени в чл. 28, ал. 1 от Наредбата, като мотивация за заемане на длъжността; нагласа за работа в екип; нагласа за усъвършенстване и комуникационни умения и др. (т. 7 - 10).
Съгласно разпоредбата на чл. 217, ал. 5 от ЗПУО длъжността "директор" в държавните и общинските институции по този закон се заема въз основа на конкурс, проведен при условията и по реда на Кодекса на труда (КТ) и на наредба, издадена от министъра на образованието и науката, съгласувано с министъра на младежта и спорта и с министъра на културата, от органите по ал. 1, 2 или 3 и с участието на представители на обществения съвет на детската градина или училището. Нормативната уредба на провеждането на конкурсите е дадена в глава пета - "Възникване и изменение на трудовото правоотношение", раздел ІV - "Конкурс" (чл. 89 - 97) на КТ, която предвижда, че длъжностите, които ще се заемат след конкурс, се определят в закон или друг нормативен акт или от работодателя, като тези длъжности могат да се заемат само след проведен такъв. Конкурсът следва да бъде обявен от работодателя чрез централния или местния печат, като обявлението съгласно чл. 91, ал. 2, т. 2 КТ следва да съдържа начина на провеждане на конкурса, а последният се провежда от комисия, която съгласно чл. 95 КТ следва да проведе същия по обявения начин, като оцени професионалната подготовка и другите качества на кандидатите, необходими за заемането на длъжността.
При така установената нормативна уредба настоящият състав намира, че с въвеждането на два етапа на провеждането на конкурс за заемане на длъжността "директор" на държавни и общински институции обжалваната разпоредба на чл. 3, ал. 1 от Наредбата не противоречи на предвидените правила в КТ и ЗПУО, при което не е налице основание за отмяната й. В посочените нормативни актове не се съдържат разпоредби, които да забраняват провеждане на конкурс на два етапа. Неоснователни са и наведените доводи за незаконосъобразност на посочения текст, предвиждащ като втори етап на конкурса защита на концепция за стратегическо управление на институцията, за чието ръководство кандидатстват, доколкото липсва нормативна забрана за провеждането на два етапа и по посочения начин.
Наведените доводи за възможността посочените критерии да доведат до необективност на преценката на конкурсната комисия не обосновават извод за незаконосъобразност на цитираните текстове от Наредбата, доколкото не противоречат на закон и са свързани с хипотетични изводи при оценката им.
От така установената нормативна уредба следва извод за неоснователност и на наведените доводи за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 20, ал. 4 от Наредбата, предвиждащ, че тестът и казусите при провеждане на конкурса за заемане на длъжността "директор" на държавните и общинските училища се генерират в деня на провеждането му и се изпращат по модули от МОН предвид цитираната по-горе разпоредба на ал. 5 на чл. 217 ЗПУО. Същата делегира правомощия на министъра на образованието и науката да уреди условията и реда за провеждане на тези конкурси. Обстоятелството, че е предвидено тестът и казусите да се генерират в деня на изпита и да се изпращат по модули от МОН, не води до извод за нарушаване правото на членовете на комисията по чл. 217, ал. 6 ЗПУО да проверят професионалната подготовка и другите качества на кандидатите, тъй като именно тази комисия извършва проверка на правилността на отговорите на кандидатите за стратегическо управление на институцията по конкретно зададени критерии.
Макар в жалбата да не е посочено конкретно оспорване на разпоредбите на чл. 7, ал. 1, т. 2 и чл. 8, ал. 2, т. 1 от Наредбата, за пълнота на изложението, предвид наведените в писмените бележки доводи за незаконосъобразност на тези текстове от Наредбата, в които е предвидено изискване към кандидатите за заемане на длъжността "директор" да отговарят на изискванията по чл. 33, ал. 1 - 3 от Наредба № 15 за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти и на чл. 215, ал. 1 от ЗПУО и съответно да представят документ за това със заявлението за участие в конкурса, настоящият състав намира следното:
Неоснователен е наведеният довод за противоречие с разпоредбата на чл. 215 ЗПУО, в който са изброени категории лица, които не могат да заемат длъжност педагогически специалист, каквито са и директорите на училища, съгласно чл. 211, ал. 1 ЗПУО. Общите изисквания за заемане на такава длъжност са посочени в разпоредбата на чл. 213, ал. 1 ЗПУО - от български граждани, придобили висше образование в съответното на длъжността професионално направление, съгласно Класификатора на областите на висше образование и професионалните направления и професионална квалификация, необходима за изпълнението на съответната длъжност, а конкретно за длъжността "директор" в ал. 2 е посочено като допълнително изискване наличие на не по-малко от 5 години учителски стаж. В ал. 5 на цитирания законов текст е предвидено, че за заемане на длъжността "учител" (какъвто стаж следва да има директорът) се изисква висше образование по специалност от професионално направление съгласно Класификатора на областите на висше образование и професионалните направления и професионална квалификация "учител".
От така установеното следва, че предвиденото в разпоредбите на чл. 7, ал. 1, т. 2 и чл. 8, ал. 2, т. 1 от Наредбата е в съответствие с посочените по-горе законови изисквания и жалбата в тази й част е неоснователна.
Жалбата е основателна в частта й относно незаконосъобразността на чл. 19, ал. 1 от Наредбата, в частта й, в която се предвижда в конкурсните комисии за провеждане на конкурс за заемане на длъжността "директор" на общинско училище да бъде включен и представител на МОН, определен от министъра на образованието и науката, предвид разпореденото в чл. 217, ал. 6 ЗПУО. Посоченият законов текст предвижда, че в комисията за провеждане на конкурса за заемане на длъжността "директор" на общинско училище се включват представители на регионалното управление на образованието, определени от началника на регионалното управление на образованието, на общинската администрация, определени от кмета на общината, както и представител на обществения съвет. Посочената разпоредба логически и систематично е свързана с разпоредбите на ал. 2, предвиждаща, че началникът на регионалното управление на образованието сключва и прекратява трудовите договори с директорите на общинските училища, държавните неспециализирани училища, държавните и общинските центрове за специална образователна подкрепа, както и центровете по чл. 49, ал. 3, чиято дейност не се организира от училища, както и астрономическите обсерватории. При изрично предвиденото в чл. 217, ал. 5 ЗПУО, че конкурсът за заемане на длъжността "директор" в държавните и общинските институции по този закон се заема въз основа на конкурс, проведен при условията и по реда на КТ и на Наредбата, обжалваната разпоредба на чл. 19, ал. 1 от Наредбата противоречи както на тази законова норма, така и на разпоредбата на чл. 94 КТ, предвиждаща, че конкурсът се провежда от комисия, назначена от работодателя.
Ето защо следва да бъде отменена разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от Наредбата в частта й "представител на МОН, определен от министъра на образованието и науката" като незаконосъобразен.
В останалата част жалбата следва да бъде отхвърлена като неоснователна.
Неоснователен е и наведеният довод за постановяване на Наредбата в противоречие с целта на закона, без да има конкретно изложение в тази насока. Наредбата е приета въз основа на законова делегация и цели уреждане на единни правила за провеждане на конкурсите за заемане на длъжността "директор" на държавните и общинските детски градини, училища и центрове за подкрепа за личностно развитие, както и на държавните специализирани обслужващи звена, като са предвидени правила за провеждане на конкурсната процедура, с единни правила за оценка на качествата на кандидатите.
По изложените съображения и на основание чл. 159, т. 4 и чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,

history РЕШИ: