ДВ. бр. 15 от 20.02.2024г.

Обн., ДВ, бр. 15 от 20 февруари 2024 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Борислав Белазелков, Десислава Атанасова, при участието на секретар-протоколиста Десислава Пенкова разгледа в закрито заседание на 8.02.2024 г. конституционно дело № 13/2023 г., докладвано от съдия Соня Янкулова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.
Конституционното дело е образувано на 14.07.2023 г. по искане на 49 народни представители от 49-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решение по Предложение за произвеждане на национален референдум, внесено от Инициативен комитет на 7 април 2023 г., с въпрос "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?", прието от Народното събрание на 7.07.2023 г. (обн., ДВ, бр. 60 от 14.07.2023 г.; Решението от 7.07.2023 г.).
Искането за установяване на противоконституционност на Решението от 7.07.2023 г. вносителят мотивира с твърдения за липса на компетентност на Народното събрание да приеме оспореното решение, за подмяна на волята на народните представители, както и за нарушения на процедурата по приемане на решението. Въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, вносителят счита за съответен на изискванията на Конституцията, на Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление и на правото на Европейския съюз. Иска Конституционният съд да установи самостоятелно съответствие на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, с Конституцията.
Конституционният съд с определение от 24.07.2023 г. е допуснал искането за разглеждане по същество и е изискал от Народното събрание заверени копия на документите, установяващи извършените от парламента действия и приети решения, релевантни за предмета на делото. С определение от 19.09.2023 г. представените от Народното събрание документи са приети от съда.
В отговор на предоставената им възможност писмени становища и правни мнения са представили: Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на финансите, Висшият адвокатски съвет, Българската народна банка, сдружение "Българска асоциация за европейско право", проф. д-р Пламен Киров, доц. д-р Борислав Цеков, доц. д-р Симеон Гройсман, доц. д-р Станислав Костов, доц. д-р Христо Христев и доц. д-р юлия Захариева.
Заинтересуваните институции считат искането за неоснователно и аргументират становището си с противоречието на въпроса, съдържащ се в предложението за национален референдум, с чл. 1, ал. 3, чл. 4, ал. 1 и 3, чл. 5, ал. 4 и чл. 85, ал. 3 от Конституцията, както и с чл. 9, ал. 1 и 4 и чл. 10, ал. 2 и 4 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС/Закон за пряко участие). Министерският съвет акцентира на поетия от държавата ангажимент за участие в икономическия и паричен съюз с Договора между Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Великото херцогство Люксембург, Република Унгария, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Република Словения, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави - членки на Европейския съюз) и Република България и Румъния за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 103 от 2006 г.; попр., бр. 97 от 2007 г.; Договор за присъединяване), с Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и Румъния в Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 103 от 2006 г.; Протокол относно условията и договореностите), с Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 104 от 2006 г.; Акт относно условията за присъединяване) и със Заключителния акт по присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 104 от 2006 г.; Заключителен акт). Министърът на финансите подчертава същността на критериите за конвергенция, установени в член 140, § 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 101 от 2009 г.; ДФЕС), която същност предпоставя невъзможност за определяне на конкретна дата за приемане в паричния съюз на държава членка с дерогация, каквато е България. Българската народна банка обръща специално внимание на еволютивното развитие на европейската интеграция и в частност на развитието на икономическия и паричен съюз и на обвързаността на българската парична единица с паричната единица на Европейския съюз - еврото. Министърът на правосъдието и Висшият адвокатски съвет изрично сочат, че изпълнението на конвергентните критерии би било невъзможно без провеждането на целенасочена политика, а и "в пълно несъответствие със задълженията на социалната и демократична държава". Заинтересуваните институции считат за недопустимо искането на вносителя Конституционният съд да се произнесе самостоятелно по съответствието на поставения от инициативния комитет въпрос, съдържащ се в предложението за национален референдум, с Конституцията.
От представилите писмени становища и правни мнения единствено проф. д-р Пламен Киров счита искането за основателно. Приема "без съмнение въвеждането на еврото като задължително", както и че приемането е "сложен процес на постигане на определени показатели в условията на взаимно сътрудничество и диалог между държавата с дерогация и различни органи" на Европейския съюз, но сочи, че от особено значение в контекста на делото е "да не бъде изкривявано разбирането за съдържанието на принципа на лоялното сътрудничество" - член 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 101 от 2009 г.; ДЕС), тъй като "в действията на институциите на ЕС са налице примери за размиване съдържанието на принципа на лоялното сътрудничество". Мотивира, че този принцип "не може да възпрепятства провеждане на референдум за поставяне на времеви рамки на усилията на българския парламент в посока на постигане на критериите за членство в еврозоната". Според проф. Киров "прегледът на действията на парламента буди сериозни съмнения за неспазване на изискванията на закона за валидно произнасяне".
Останалите изтъкнати специалисти, представили правно мнение, и сдружение "Българска асоциация за европейско право" считат искането за неоснователно и акцентират на правната природа на Договора за присъединяване и на Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, които като ратифицирани отговарят на изискванията на чл. 5, ал. 4 от Конституцията, но действат паралелно с вътрешноправните норми на територията на държавата, поради което държавите членки не могат с едностранни свои актове да определят действието им. Доцент д-р Симеон Гройсман и доц. д-р Христо Христев обръщат внимание и на противоречието на въпроса, съдържащ се в предложението за национален референдум, с чл. 4, ал. 1 и 3 и чл. 85, ал. 3 от Конституцията. Доцент д-р Борислав Цеков, доц. д-р Симеон Гройсман и доц. д-р Христо Христев разглеждат Решението от 7.07.2023 г. и в контекста на принципа на народния суверенитет, като излагат доводи за правомощието на Народното събрание да извърши самостоятелна преценка за съответствие на въпроса, формулиран в предложението за национален референдум, с Конституцията. Доцент д-р Симеон Гройсман поддържа също така, че "нормативните промени, разширяващи, прекратяващи или модифициращи членството ни в Европейския съюз" "трябва по принцип да се разглеждат като част от учредената учредителна власт на Народното събрание, която - с цел гарантиране на нужното експертно обсъждане и на по-голяма представителност чрез завишени мнозинства, е конституционно поверена на суверена чрез властта му да избира народни представители, а не по пътя на прякото допитване". Посочените специалисти считат, че макар начинът на приемане на Решението от 7.07.2023 г. да е "недобра парламентарна практика", допуснатите нарушения при неговото приемане не обосновават противоконституционност. Намират за недопустимо произнасянето на Конституционния съд по исканата от вносителя самостоятелна преценка за съответствие с Конституцията и закона на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум.
Конституционният съд, като обсъди твърденията и доводите в искането, представените по делото становища, правни мнения и документи, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
Хронологията на относимите към предмета на делото правнозначими действия и актове е, както следва:
На 10.01.2023 г. инициативен комитет на граждани на основание чл. 12, ал. 2, т. 3 ЗПУГДВМС уведомява председателя на Народното събрание за започването на подписка за произвеждане на национален референдум с въпрос "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?". Член на инициативния комитет и негов представител е народен представител от парламентарната група "Възраждане".
На 7.04. и на 10.04.2023 г. инициативният комитет внася в Народното събрание подписката заедно с документите по чл. 12, ал. 7, т. 1 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 5 ЗПУГДВМС, регистрирана под № ПГ-48-339-01-2, която се явява предложение за произвеждане на национален референдум по смисъла на чл. 13, ал. 5 ЗПУГДВМС (Предложението). С Предложението се иска да бъдат предприети "необходимите действия за вземане на решение от страна на Народното събрание" за произвеждане на национален референдум с въпрос "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?", "тъй като това е поискано от повече от 400 000 (четиристотин хиляди) граждани с избирателни права съобразно изискването на чл. 10, ал. 2 ЗПУГДВМС".
На 6.06.2023 г. главният директор на Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството представя на Народното събрание протокол по чл. 13, ал. 2 ЗПУГДВМС, удостоверяващ 470 973 коректни записа в подписката.
На 7.06.2023 г. председателят на Народното събрание разпределя Предложението на четири постоянни комисии: Комисията по правни въпроси - водеща, Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество, Комисията по бюджет и финанси и Комисията по въпросите на Европейския съюз.
На 4.07.2023 г. трима народни представители от парламентарната група "Възраждане" внасят в Народното събрание проект за решение за произвеждане на национален референдум със следното съдържание: "Народното събрание на Република България на основание чл. 84, т. 5 и чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България реши: Одобрява предложението за произвеждане на национален референдум по следния въпрос за гласуване: Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?". Проектът за решение е регистриран с № 49-354-02-65.
На 4.07.2023 г. председателят на Народното събрание разпределя проекта за решение на тримата народни представители на четири постоянни комисии: Комисията по правни въпроси, Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество, Комисията по бюджет и финанси и Комисията по въпросите на Европейския съюз.
На 5.07.2023 г. Комисията по правни въпроси на свое заседание обсъжда Предложението и след проведеното обсъждане го поставя на гласуване, като 7 народни представители гласуват "за", 8 - "против" и 7 - "въздържал се". Председателят на Комисията по правни въпроси запознава членовете й с проект за решение, "което трябва да изготви Комисията" "с оглед на задължението, което ни вменява Закона, и с оглед на проведеното гласуване". Проектът за решение гласи: "Народното събрание, като взе предвид резултата от гласуването, изразените мнения и становища в Доклада на Комисията по правни въпроси и на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията и чл. 9, ал. 4 и чл. 10, ал. 2 във връзка с чл. 13, ал. 7 ЗПУГДВМС реши: Отхвърля предложението за провеждане на национален референдум, с въпроса: "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?". Мотивите са в доклад, който ще бъде изготвен към решението". Проектът за решение не е подложен на отделно гласуване от членовете на Комисията по правни въпроси, видно от протокола от нейното заседание.
Проектът за решение, изчетен от председателя на Комисията по правни въпроси на заседанието й от 5.07.2023 г., е представен на народните представители в пленарното заседание на 7.07.2023 г. ведно с "Доклад от Комисията по правни въпроси относно Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?", № ПГ-48-339-01-2, внесено от Инициативен комитет на граждани на 7 април 2023 г.". Народните представители след обсъждане по точката от дневния ред "Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?" са поканени от председателстващия пленарното заседание да изразят волята си, като прави следното уточнение: "[д]а поясня за всички - гласуваме предложението на Възраждане, на организаторите на референдума, което е неподкрепено от Комисията, тоест, който гласува "за", ще гласува за провеждане на референдума, който гласува "против", ще бъде против провеждане на референдум".
Резултатът от гласуването, видно от стенографския протокол от пленарното заседание, е: гласували 213 народни представители, от които 68 "за", 99 "против" и 46 "въздържал се", а при незабавното повторно гласуване на основание чл. 66, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (обн., ДВ, бр. 39 от 2023 г.; доп., бр. 41 от 2023 г.; попр., бр. 42 от 2023 г.; ПОДНС) гласували 212 народни представители, от които 68 "за", 98 "против" и 46 "въздържал се".
Непосредствено след проведеното гласуване и прегласуване и изричното съобщаване от председателстващия на пленарното заседание, че "[п]редложението не е прието", народни представители от парламентарната група "Възраждане", от парламентарната група "Има такъв народ" и народен представител, който не е член на парламентарна група, са упражнили правото си на обяснение на своя различен вот от този на мнозинството.
Решението на Народното събрание, обнародвано в "Държавен вестник", бр. 60 от 14.07.2023 г., е със следното съдържание: "Народното събрание на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България и чл. 13, ал. 8 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 5 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, като взе предвид доклада на Комисията по правни въпроси и становищата, отразени в него, реши: Не приема Предложението за произвеждане на национален референдум с въпрос "Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?".
Преди да се произнесе по съществото на искането, Конституционният съд счита за необходимо да отбележи, че съгласно чл. 84, т. 5 от Конституцията компетентен държавен орган да приеме решение за произвеждане на национален референдум е Народното събрание. Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 ЗПУГДВМС гласи: "Споровете за конституционност на решението на Народното събрание за произвеждане на национален референдум се решават от Конституционния съд до определяне на датата за неговото произвеждане". Тази разпоредба следва да се тълкува в контекста на установеното в чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията правомощие на Конституционния съд да се произнася по конституционосъобразността на "законите и другите актове на Народното събрание". Това означава, че приетите от Народното събрание решения, в частност и решението, предмет на настоящото дело, попадат в обхвата на актовете на парламента, предмет на контрол за конституционосъобразност, по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. В тази разпоредба конституционният законодател "не прави разграничение между актове на Народното събрание с положително и актове с отрицателно съдържание с оглед на компетентността на Конституционния съд" (определение от 27.10.1992 г. по к.д. № 22/1992 г.). Следователно на контрол за конституционосъобразност по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията подлежи не само решение на Народното събрание, което подкрепя произвеждането на национален референдум, но и решение, което отхвърля направено предложение за произвеждане на национален референдум, каквото е постановеното в настоящия случай. Закон, включително и законът, уреждащ прякото участие на гражданите в осъществяването на държавната власт, не може да промени параметрите на компетентност на Конституционния съд, установени в Основния закон.
Вносителят твърди, че в хипотезата на чл. 10, ал. 2 ЗПУГДВМС парламентът няма компетентност да приеме "отрицателно" решение по предложението за произвеждане на национален референдум, защото "конституционният законодател установява като равнопоставени основните способи, чрез които суверенът властва" - чл. 1, ал. 2 от Конституцията.
От данните по делото, посочени по-горе, се установява, че внесеното в Народното събрание предложение за произвеждане на национален референдум е с подписка, съдържаща потвърдени от компетентния държавен орган подписи на повече от 400 000 български граждани с избирателни права.
С оглед на това оспореното решение на Народното събрание по отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум от гледна точка на законовата уредба попада в хипотезата на чл. 10, ал. 2 ЗПУГДВМС.
Съгласно чл. 1, ал. 2, изр. 1 от Конституцията цялата държавна власт произтича от народа. Конституционният законодател още в първата конституционна разпоредба, като определя формата на държавата (и конкретно формата на държавно управление), установява народния суверенитет като основополагащ принцип, основно начало на конституционния държавен ред. Разпоредбата определя единствено народа, неговата воля като фактор на демократично легитимиране на държавната власт в нейната пълнота. Народът е титуляр на държавната власт и източник на нейната легитимност в единството си като държавотворен народ, независимо от формите на нейното осъществяване - пряко или представително чрез установените в Конституцията органи. Разпоредбата на ал. 3 на чл. 1 от Конституцията изрично въвежда забрана за присвояване на народния суверенитет от която и да било част от народа, от политическа партия, от държавна институция или от отделна личност.
Конституционният законодател е установил две основни форми на осъществяване на държавната власт с равностоен конституционен ранг - пряко и представително (чл. 1, ал. 2 от Конституцията), които взаимно се допълват и укрепват стабилността на модерната демократична държава.
И двете форми на осъществяване на държавната власт в конституционната демокрация се основават на върховенството на правото, чието най-ярко проявление е върховенството на Основния закон на държавата, какъвто е и действащата българска Конституция. Съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите. "Народът като носител на суверенитета едновременно поставя ограничения на публичните власти (учредените власти)" чрез обективираната в Конституцията негова воля и "доброволно сам се поставя под действието на Основния закон", на установените правила, ценности и принципи, изразяващи тази воля - обща за всички и обвързваща всеки (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.).
Като предвижда пряко осъществяване на държавната власт от суверена, конституционният законодател изрично определя способите за това - избори за държавни и местни органи на властта и допитване до народа (чл. 42, ал. 1 от Конституцията). Референдумът като вид допитване до народа, както и изборите, се произвеждат въз основа на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване - чл. 10 от Конституцията. Член 42, ал. 2 от Основния закон препраща към законодателна уредба на организацията и реда за произвеждане на референдум. В чл. 84, т. 5 на Конституцията е определен органът, компетентен да вземе решение за произвеждане на национален референдум - Народното събрание, а в чл. 98 е определен органът, който е компетентен да определи датата за неговото произвеждане - президентът. Конституционният съд подчертава в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г., че чл. 42, ал. 2 от Конституцията препраща към законодателна уредба относно организацията и реда за произвеждане на референдум, но не и относно изискванията за неговото произвеждане. Изискванията, при които е допустимо произвеждане на референдум, са установени в самата Конституция, разпоредбите на която като закон, върховен по отношение на всички останали правни норми, се прилагат непосредствено - чл. 5, ал. 1 и 2 и § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията.
Националният референдум като начин за пряко осъществяване на държавната власт от народа решава пряко въпроса, поставен на референдум. Това решение, обективиращо народната воля по различни въпроси относно общите дела, е определящо за действията, които трябва да предприеме компетентният държавен орган, за да осъществи неговото изпълнение. Естеството на дейностите при осъществяването на държавната власт определя като възможно прякото й реализиране от суверена в полето на законодателната власт, в пределите на възложените правомощия на представителното учреждение. На Народното събрание - като изразител на волята на титуляря на държавна власт - Конституцията възлага приемането на решение за произвеждане на национален референдум в съответствие с основополагащия за конституционния ред принцип на разделение на властите. Смисълът на един национален референдум е непосредствено изразената воля на суверена по въпроси от кръга на компетентност на Народното събрание и произведен въз основа на негово решение (чл. 84, т. 5 от Конституцията) да обвърже народното представителство с предприемане на действия за нейната реализация. Ако въпросът, предмет на предложението за национален референдум, не е от компетентността на Народното събрание, исканият от суверена резултат не би могъл да бъде постигнат, защото парламентът не би могъл да приведе в действие, да осъществи решението, взето чрез националния референдум, а суверенът не може сам да изпълни взетото на референдума решение. Именно това конституционно изискване установява и чл. 9, ал. 1 ЗПУГДВМС.
Следователно резултатът от един решаващ референдум, произведен при спазване на установения в правото ред, задължава Народното събрание, но това не означава, че Народното събрание е обвързано автоматично от отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум с поставения в него въпрос, включително когато са спазени изискванията на закон, към който препраща Конституцията. Дори когато волята на активното гражданство е обективирана чрез подписите на повече от 400 000 граждани с избирателни права, това не задължава парламента да вземе решение единствено за произвеждане на национален референдум (чл. 1, ал. 3 от Конституцията). Народното събрание като представителство на целия народ е длъжно при осъществяване на възложената му компетентност да спазва конституционните ценности и принципи, включително и когато приема решение по чл. 84, т. 5 от Конституцията. Това разбиране Конституционният съд поддържа в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. и не намира основания да се отклони от него в настоящото производство. Броят на гражданите с избирателни права, които са подписали предложението за произвеждане на национален референдум, не може да замени ценностите, установени от общата воля на суверена в Конституцията, в частност - принципа на върховенство на правото, на който са подчинени и който ограничава едновременно както учредените власти, така и титуляря на държавната власт.
При упражняване на правомощието по чл. 84, т. 5 от Конституцията Народното събрание, когато е сезирано с предложение за произвеждане на национален референдум чрез подписка от повече от 400 000 граждани с избирателни права, самостоятелно формира воля по предложението, преценявайки го както с оглед на спазването на изискуемата организация и ред, уредени от текущия законодател въз основа на изричното конституционно възлагане, така и относно съответствието с конституционните изисквания на съдържащия се в предложението въпрос за инициирания референдум. Такава преценка представителното учреждение следва да прави независимо и задължително по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Основния закон.
Като се основава на тези съображения, Конституционният съд приема за неоснователно твърдението на вносителя за липса на компетентност на Народното събрание да приеме решение за отхвърляне на предложение за произвеждане на национален референдум, когато е сезирано чрез подписка от повече от 400 000 граждани с избирателни права - такова твърдение е в несъответствие с логиката, духа и разума на основополагащите за съвременната представителна демокрация принципи на народен суверенитет, върховенство на правото и разделение на властите.
Вносителят твърди, че с обнародваното в "Държавен вестник", бр. 60 от 14.07.2023 г., решение на Народното събрание е подменена волята на народните представители, изразена при гласуването в пленарното заседание на 7.07.2023 г. Довод в подкрепа на твърдението счита включително, че в пленарното заседание е подложено на гласуване предложението на инициативния комитет, а не проектът на решение на Комисията по правни въпроси, не и въпросът, формулиран от инициативния комитет и съдържащ се в предложението за референдум.
В своята практика Конституционният съд утвърждава разбирането, че принципът на правовата държава задължава всички държавни органи и на първо място Народното събрание, което е ядрото на държавната власт, в дейността си да спазват Конституцията и законите, а по отношение на парламента - да спазва включително и собствения си правилник, който според съда има нормативен ранг на закон (Решение № 17 от 1997 г. по к.д. № 10/1997 г., последно в Решение № 5 от 2023 г. по к.д. № 5/2023 г.). Съгласно чл. 42, ал. 2 от Конституцията организацията и редът за произвеждане на референдуми се определят със закон, а съгласно чл. 73 от Конституцията Народното събрание приема правилник, въз основа на който осъществява организацията и дейността си, включително и реда, по който приема своите решения, като вид акт, изрично посочен в чл. 86, ал. 1 от Конституцията. Относимата към Решението от 7.07.2023 г. разпоредба на Закона за пряко участие - чл. 13, ал. 5, предвижда изготвянето на проект за решение на Народното събрание по постъпило в парламента предложение за произвеждане на национален референдум да става от водещата измежду комисиите, на които това предложение е разпределено от председателя на парламента за становище. Действащият към датата на приемане на оспореното решение чл. 85, ал. 1 ПОДНС установява право на народните представители и на парламентарните групи да внасят в Народното събрание проект за решение, но не и на постоянните комисии (идентична е разпоредбата и във всички правилници за организацията и дейността на Народното събрание, приемани от съответните парламенти).
Тази нормативна уредба на реда за приемане от Народното събрание на решението по чл. 84, т. 5 от Конституцията разкрива определено несъответствие. Задължение на Народното събрание е да синхронизира действащите закони и процедурните правила в правилника си, така че да не се поражда неяснота относно реда, по който представителното учреждение приема своите решения. Съществено за конституционосъобразното формиране и изразяване на волята на народното представителство обаче е това да се осъществи чрез един демократичен, публичен процес, основан на процедурни правила, които гарантират достатъчна информираност на народните представители и свобода на изразяване на техните мнения, осигуряват задълбочен дебат по разглеждания въпрос, ясно и точно разбиране на обсъждания въпрос, независимо формиране и изявяване на волята на народните представители при неговото разрешаване.
Конституционният съд в своята практика последователно се придържа към разбирането, че при преценката за конституционосъобразност на процедурата за приемане на актовете на Народното събраните се основава на стенографските протоколи от заседанията на парламента. "Стенографските протоколи са официални документи на Народното събрание и имат пълна доказателствена сила за отразените в тях изявления, обстоятелства и констатации" (Решение № 3 от 1993 г. по к.д. № 2/1993 г., последно в Решение № 16 от 2018 г. по к.д. № 4/2018 г.).
Стенографският протокол от пленарното заседание на Народното събрание от 7.07.2023 г., когато е прието оспореното (обнародвано в "Държавен вестник", бр. 60 от 14.07.2023 г.) решение, показва, че преди да пристъпят към гласуване, народните представители са провели продължителен дебат по съответната точка от приетия дневен ред на същото пленарно заседание - "Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос: Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?". Следователно предмет на обсъждане е било именно предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум. Дебатът е започнал със запознаване на народните представители с доклад и с представен проект за решение на Народното събрание по предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум, изготвени от Комисията по правни въпроси в качеството й на водеща комисия и в изпълнение на задължението по чл. 13, ал. 5 ЗПУГДВМС. С този доклад и проект за решение, основан на него, в изпълнение на изискването на чл. 13, ал. 7 ЗПУГДВМС Комисията по правни въпроси е обосновала и предложила отхвърляне на предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум. Непосредствено след доклада на Комисията по правни въпроси изложение от името на инициативния комитет е направил народен представител от парламентарната група "Възраждане". От посочения по-горе стенографски протокол се установява също така, че председателстващият пленарното заседание след проведената дискусия и преди да се пристъпи към гласуване, е направил уточнение, с което чрез максимално опростяване на изказа е дефинирал предмета на гласуване - "гласуваме предложението на Възраждане, на организаторите на референдума, което е неподкрепено от Комисията, тоест, който гласува "за", ще гласува за провеждане на референдума, който гласува "против", ще бъде против провеждане на референдум".
При така формулиран и поставен предмет на гласуване, макар и не чрез прецизен изказ, но достатъчно ясно обяснен, не може да се подкрепи твърдяното от вносителя, че волята на народните представители е нееднозначно изразена - изразената воля е една и съща при проведеното едно след друго гласуване и прегласуване. Нещо повече, народни представители са упражнили правото си на обяснение на изразен различен от този на мнозинството вот, включително и народни представители, сезирали Конституционния съд с настоящото искане. Посоченото означава, че народните представители са имали ясна представа за какво гласуват и как гласуват.
Фактът, че други легислатури (41-вото и 43-тото Народно събрание) при произнасяне по отправено до тях предложение за произвеждане на национален референдум са се произнесли по проект за решение на водещата комисия, но при отсъствие на проект за решение, представен от народни представители, сам по себе си не доказва подмяна на волята на народните представители, както твърди вносителят на настоящото искане. От стенографския протокол от пленарното заседание на Народното събрание, когато е прието Решението от 7.07.2023 г., се установява по несъмнен начин, че народните представители не само са били наясно какво точно предложение гласуват, но и еднозначно са изразили волята си при проведено два пъти последователно гласуване в съответствие с изискванията на чл. 81, ал. 2 и 3 и чл. 88, ал. 2 от Конституцията. Спазено е и изискването на чл. 13, ал. 8 ЗПУГДВМС - Народното събрание е приело решение именно по предложението за произвеждане на национален референдум на инициативния комитет.
Данните от обсъждания стенографски протокол от пленарното заседание на Народното събрание показват, че след проведеното гласуване председателстващият е обявил, че "[п]редложението не е прието". "Неприемането" на едно предложение е действие - гласуване, чрез което се изразява волята на правоимащите за отхвърляне на направеното предложение, обективирана в съответен акт на парламента. В българския език общоприетият смисъл на думата "приемам" в съответното значение е "утвърждавам, одобрявам нещо, обикновено чрез гласуване", а негативът - "не приемам" - е със значение "не утвърждавам, не одобрявам". Последицата от "не приемам" е, че искането се счита за отхвърлено, в конкретния случай - отхвърляне на предложението за произвеждане на национален референдум. Макар и използваният от председателстващия пленарното заседание изказ да не е прецизен, за да обозначи изразената от народните представители воля, тази непрецизност не е от естество на достатъчно и самостоятелно основание за противоконституционност на оспореното решение. Съдът отново подчертава, че за валидността на изразената воля на народните представители релевантни са яснотата на въпроса - предмет на проведеното гласуване, свободата на формиране и изразяване на волята на народните представители и полученият еднозначен краен резултат от гласуването, в настоящия случай потвърден и при проведеното повторно гласуване.

history Обнародваното в "Държавен вестник", бр. 60 от 14.07.2023 г., оспорено решение на Народното събрание е идентично по своя смисъл - "не приема", с решението, документирано в стенографския протокол от заседанието на Народното събрание от 7.07.2023 г., на което е прието. И в стенографския протокол, и в "Държавен вестник" диспозитивът на решението на Народното събрание е идентичен - не приема предложението за произвеждане на национален референдум. Действителните мотиви на оспореното решение могат ясно да бъдат изведени от проведения дебат в пленарната зала, отразен в същия стенографски протокол.
Поради изложеното Конституционният съд намира за неоснователен довода на вносителя за подмяна на волята на народните представители, изразена при проведеното гласуване в пленарното заседание на 7.07.2023 г., чрез обнародваното в "Държавен вестник", бр. 60 от 14.07.2023 г., решение на Народното събрание.
В подкрепа на твърдението за подмяна на волята на народните представители вносителят посочва още, че Народното събрание не може "да гласува директно предложението на вносителя, тъй като Инициативният комитет не разполага с т.нар. "законодателна инициатива" по чл. 87, ал. 1 от Конституцията", поради което такова гласуване "няма как да бъде действително и да породи правни последици". Както бе посочено, за валидността на едно решение на Народното събрание е важно да е прието въз основа на установено в Конституцията правомощие на парламента (в настоящия случай това е чл. 84, т. 5 от Конституцията), с необходимото мнозинство съгласно чл. 81, ал. 1 и 2 от Конституцията (в случая са гласували 212 народни представители, от които 68 "за", 98 "против" и 46 "въздържал се", поради което предложението за произвеждане на референдум е отхвърлено), в съответствие с конституционните основи на организацията и на реда на дейност на Народното събрание съгласно чл. 88, ал. 2 от Конституцията (в настоящия случай е проведено едно гласуване, повторното гласуване е на основание чл. 66, ал. 2 ПОДНС) и при спазване на изискванията на представителната демокрация - решението да бъде взето след обстоен дебат, при който свободно са изложени различни гледни точки и волята на народните представители се формира независимо и се изразява адекватно при гласуването (което в случая се потвърждава от стенографския протокол от пленарното заседание, когато оспореното решение е прието). Спазването на всички тези изисквания в случая прави несъстоятелен довода на вносителя за подмяна на волята на народните представители.
Вносителят поддържа алтернативно, че Народното събрание е следвало да се произнесе по самия въпрос, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, и тъй като това не е сторено, волята на народните представители е подменена. Както бе посочено, конституционната разпоредба на чл. 84, т. 5 установява правомощие на Народното събрание да приеме решение за произвеждане на национален референдум, което е различно от това да се произнесе с решение - отделно и самостоятелно, по въпроса, съдържащ се в предложението по смисъла на чл. 13, ал. 5 ЗПУГДВМС. Нито Законът за пряко участие, нито Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание изискват от народните представители да проведат самостоятелно, отделно гласуване по формулирания въпрос, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум. Съгласно чл. 13, ал. 6 ЗПУГДВМС Народното събрание може да редактира, без да променя смисъла на съдържащия се в предложението въпрос или въпроси, както и тяхната поредност. А съгласно чл. 13, ал. 8 ЗПУГДВМС Народното събрание приема решение по предложението за референдум, а не отделно по въпроса, съдържащ се в предложението за референдум. Въпросът, съдържащ се в предложението за национален референдум, е част от предмета на приеманото решение, който предмет е предложението за произвеждане на национален референдум. Ето защо Конституционният съд не намира за основателен довода на вносителя за подмяна на волята на народните представители, защото не е подложен на отделно гласуване въпросът, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум.
Що се отнася до самостоятелното искане на вносителя Конституционният съд да се произнесе отделно по съответствието на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, с Конституцията, тъй като този въпрос не е самостоятелен предмет на преценка от Народното събрание, той не може да е и предмет на преценка за конституционосъобразност от Конституционния съд, извън решението на Народното събрание по предложението за произвеждане на национален референдум (съдържащо този въпрос), независимо от характера на съдържанието на решението - негативен или позитивен. Конституционният съд в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. поддържа, че "[п]ротиворечащ на Конституцията би могъл да бъде оспореният акт на парламента", тъй като въпросът не би могъл да бъде предмет на самостоятелна преценка за конституционосъобразност. В настоящото производство съдът не намира основания да се отклони от своята практика, основана на конституционната разпоредба на чл. 149, ал. 1 от Основния закон, поради което счита искането за произнасяне по съответствието на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, с Конституцията за недопустимо и то следва да бъде отклонено.
Вносителят твърди, че оспореното решение е противоконституционно поради допуснати нарушения на процедурата по неговото приемане и липсата на мотиви към акта.
Според вносителя направеното от председателя на Народното събрание разпределение на предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум на Комисията по правни въпроси вместо на Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество е в нарушение на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, което нарушение обосновава противоконституционност на оспорения акт.
Конституционната уредба на дейността на постоянните комисии на Народното събрание е пестелива.
Съгласно чл. 79, ал. 1 от Конституцията Народното събрание избира от своя състав постоянни и временни комисии, а съгласно ал. 2 на същия член постоянните комисии подпомагат дейността на Народното събрание и упражняват от негово име парламентарен контрол. Конституционният законодател изрично е предоставил автономия на всяко новоизбрано представително учреждение самo да уреди организацията и дейността си, включително и по отношение на постоянните комисии, в правилник. Трайна е практиката на Конституционния съд, че преценката за конституционосъобразност на акт на Народното събрание е с оглед на спазването на конституционните разпоредби, а не тези на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (Решение № 3 от 1991 г. по к.д. № 17 от 1991 г., последно в Решение № 2 от 2021 г. по к.д. № 13 от 2020 г.). Евентуалното нарушаване на процедурни правила, уредени в правилника по чл. 73 от Конституцията, самo по себе си не може да обоснове противоконституционност на акт на парламента, освен ако това нарушение не обосновава нарушение на установени в Конституцията ценности, принципи и конкретни разпоредби и не възпрепятства необходимата приоритетна защита на други конституционно установени ценности.
От тази принципна позиция Конституционният съд не намира основание да се отклони в настоящото производство. Внимателният прочит на действащия правилник на Народното събрание показва, че в него дори няма установено специално правило предложението за произвеждане на национален референдум да бъде разпределено на Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество като водеща. В правилника отсъства също така изрично изискване за определяне на водеща комисия и на проектите за решения на парламента - разпределението на проектите на решения между съответните постоянни комисии е предоставено на преценката на председателя на парламента - чл. 85, ал. 3 ПОДНС, поради което Конституционният съд намира за неоснователен този довод на вносителя за противоконституционност на Решението от 7.07.2023 г.
В искането се поддържа също така, че Решението от 7.07.2023 г. е противоконституционно, защото на заседанието на Комисията по правни въпроси не са "изчетени или включени никакви мотиви" към проекта на решение, с което се отхвърля предложението на инициативния комитет, което е в нарушение на чл. 13, ал. 7 ЗПУГДВМС, както и че проектът на решение е немотивиран. Конституционният съд не приема тези доводи. В Решение № 1 от 2013 г. по к.д. № 5/2012 г. съдът подчертава, че "[с]ъщността на парламентарните комисии като помощни органи на парламента определя и препоръчителния характер на решенията им, които едва с приемането им от пленарния състав на Народното събрание придобиват юридически характер" (и цитираната в решението практика на съда). Ето защо, дори да има допуснато процедурно нарушение в работата на Комисията по правни въпроси, само то не може да обоснове противоконституционност на съответното решение на парламента. Наред с това, когато един колективен орган обсъжда и приема даден акт, мотивите на такъв акт обективно се извеждат от проведените разисквания. Съдържанието на доклада на Комисията по правни въпроси, както е депозиран и с който са запознати народните представители в пленарното заседание (видно от протокола от заседанието на Комисията и от стенографския протокол от пленарното заседание от 7.07.2023 г.), обективно възпроизвежда проведената във водещата комисия дискусия и фактически представлява мотиви на проекта за решение, предложен от комисията.
Що се отнася до твърдяната от вносителя липса на мотиви на Решението от 7.07.2023 г., видно от посочения стенографски протокол от пленарното заседание на Народното събрание, в хода на обсъждане на предложението за произвеждане на национален референдум народните представители са били запознати с доклада на Комисията по правни въпроси, с нейния проект за решение, с мотивите на вносителите на предложението за произвеждане на национален референдум, провели са обширна дискусия и свободно са изразени различни, включително противоположни, тези. Предоставена е необходимата и достатъчна информация за формиране на вътрешно убеждение у народните представители. В настоящия случай от обсъждането ясно се извеждат мотивите на оспореното решение, поради които мнозинството от Народното събрание е гласувало за неговото отхвърляне. В обнародвания акт се сочи именно "доклада на Комисията по правни въпроси и становищата, отразени в него". Мотивировката на един акт може да се съдържа и в друг акт, на който органът се позовава, както това е в настоящия случай. Този акт е публично достъпен на електронната страница на Народното събрание. Фактът на запознаване на народните представители с този акт е удостоверен в стенографския протокол от пленарното заседание на Народното събрание, на което е прието решението за отхвърляне на предложението за произвеждане на референдум.
Важно е да се отбележи, че от стенографския протокол от пленарното заседание на парламента, когато оспореното решение е прието, е ясно основанието, което е мотивирало мнозинството да приеме Решението от 7.07.2023 г. - разбирането, че въпросът, съдържащ се в предложението за национален референдум, би представлявал пряко нарушение на Договора за присъединяване на България към Европейския съюз, както и на член 140 ДФЕС.
В обнародваното решение на Народното събрание като основание за неговото приемане са посочени чл. 86, ал. 1 от Конституцията и чл. 13, ал. 8 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 5 ЗПУГДВМС. Член 86, ал. 1 от Конституцията установява видовете актове, които Народното събрание приема, и сочи, че приетият от Народното събрание акт е с наименование, което фигурира в номенклатурата на приеманите от него актове. Разпоредбата на чл. 13, ал. 8 ЗПУГДВМС урежда начина и срока за приемане на решението на Народното събрание по предложение за национален референдум, като самата тя в частта си относно начина на приемане на решението повтаря разпоредбата на чл. 88, ал. 2 от Конституцията. Разпоредбата на чл. 10, ал. 1, т. 5 ЗПУГДВМС посочва правен субект, който има право да сезира Народното събрание с предложение за произвеждане на национален референдум. Основание за приемане на оспореното решение е разпоредбата на чл. 84, т. 5 от Конституцията, която не е посочена. Тази непрецизност в оспореното решение сама по себе си не го прави несъответно на Конституцията, защото това, което е определящо за неговата конституционосъобразност, е наличието на ясни мотиви на мнозинството, а те са установими и установени по-горе. Неточното посочване на правните норми, основание за приемане на оспореното решение, е показател за конкретната "правна прецизност", с която общонационалното представително учреждение осъществява своите правомощия. Правната прецизност по никакъв начин не следва да бъде подценявана, но тя не води автоматично до противоконституционност на приет от парламента акт.
Вносителят твърди, че въпросът, съдържащ се в предложението за национален референдум, е съобразен с изискванията на Конституцията, в частност с принципа на народния суверенитет и на правовата държава.
Както беше посочено, прякото осъществяване на държавната власт от суверена в лицето на гражданите с избирателни права чрез национален референдум е възможно в полето на законодателната власт - в пределите на възложената на Народното събрание компетентност. Това, което чрез един референдум политически активното гражданство направи като избор от посочените от инициаторите на референдума потенциално възможни решения, следва да бъде осъществено, защото приетото чрез референдум решение е пряко осъществяване на държавната власт от предварително самоограничилия се титуляр на държавната власт. За това е необходимо решението, прието чрез национален референдум в една конституционна, правова държава, да бъде изпълнимо при зачитане на върховенството на Конституцията.
Съгласно чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията Народното събрание ратифицира със закон договори, които предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от Конституцията, и ал. 2 на същия член установява квалифицирано мнозинство (две трети от всички народни представители) за приемане на закона за ратифициране на такива договори. Това е гаранция за "една висока степен на обществено съгласие и отразява значимостта на акта на присъединяването на конституционно равнище" (мотиви на проекта на Закон за изменение и допълнение на Конституцията, внесен от народни представители, сигнатура № 454-01-137, приети от Временната комисия за обсъждане и подготовка на предложенията за промени в Конституцията; обн. ДВ, бр. 18 от 2005 г.). Наред с това ал. 3 на чл. 85 от Конституцията изрично установява условията, при които ратифицираните от Народното събрание договори могат да бъдат изменяни или денонсирани - само по реда, посочен в самите договори, или в съответствие с общопризнатите норми на международното право. С ратификацията на тези договори и влизането им в сила за България националният правен ред се отваря за прилагането на правото на Европейския съюз като самостоятелен правопорядък. Логиката на посочените по-горе конституционни разпоредби в тяхната взаимна връзка е, че въпросите, уредени в договори, с които се предоставят правомощия на Европейския съюз, не могат да бъдат преуреждани от България едностранно и по ред, който не е предвиден в самите договори, дори на основата на решение чрез референдум, задължаващо Народното събрание. Отделна държава - членка на Европейския съюз, може да упражни право на инициатива за изменение на Учредителните договори на Съюза (член 48, § 2 и 6 ДЕС), но не може сама да наложи такова изменение, нито сама, по свое желание да се отклони от изпълнението на съюзни задължения. Докато държавата членува в Европейския съюз, неговите Учредителни договори я обвързват в цялост. Договорите обвързват държавата правно и това се проектира на плоскостта както на представителното, така и на прякото осъществяване на държавната власт.
За да прецени конституционосъобразността на решението на Народното събрание за отхвърляне на предложението за произвеждане на национален референдум, съдът счита за необходимо най-напред да посочи накратко действието на Договора за присъединяване, на Договора за Европейския съюз и на Договора за функционирането на Европейския съюз относно ангажимента на България за приемане на единната европейска валута.
На 11.05.2005 г. 39-ото Народно събрание ратифицира със закон Договора за присъединяване на България към Европейския съюз. Неразделна част от Договора за присъединяване са Актът относно условията за присъединяване, Заключителният акт по присъединяването и Протоколът относно условията и договореностите по приемането. Съгласно чл. 2, ал. 1 и 2 от Договора за присъединяване, при условие че Договорът за създаване на Конституция за Европа не е в сила на датата на присъединяването, условията за приемане на България в Съюза са посочени в Акта относно условията за присъединяване. С оглед на това действащи от приложенията на Договора за присъединяване са Актът относно условията за присъединяване и Заключителният акт. Протоколът относно условията и договореностите по приемането не е действащ акт. Този факт изрично е посочен и от Конституционния съд в Решение № 1 от 2014 г. по к.д. № 22/2013 г. Поради това позоваването, включително в мотивите на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум, на член 5 от Протокола относно условията и договореностите по приемането е позоваване на недействащ договор.