ДВ. бр. 66 от 06.08.2024г.

Обн., ДВ, бр. 66 от 6 август 2024 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Борислав Белазелков, Десислава Атанасова, при участието на секретар-протоколиста Десислава Пенкова разгледа в закрито заседание на 26.07.2024 г. конституционно дело № 1/2024 г., докладвано от съдия Павлина Панова, съдия Мариана Карагьозова-Финкова и съдия Соня Янкулова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 153 от Конституцията на Република България.
Делото е образувано на 8.01.2024 г. по искане на президента на Република България за установяване на противоконституционност на промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4; чл. 65, ал. 1; чл. 91б, ал. 2; чл. 99, ал. 5 и 7; чл. 102, ал. 3, т. 3; чл. 110; чл. 129, ал. 3 и чл. 130, ал. 3 от Конституцията, както са въведени с § 2, 3, 5, 7, 8, 9, 14 и 15 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията, по което е образувано к.д. № 1/2024 г., и по искане на 48 народни представители от 49-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на промените в чл. 23; в чл. 64, ал. 2, 3 и 4; в чл. 65, ал. 1; в чл. 84, т. 16; в чл. 91б; в чл. 93, ал. 2; в чл. 99, ал. 5 и 7; в чл. 102, ал. 3, т. 3; в чл. 110; в чл. 117, ал. 2; в чл. 126, ал. 1, 2 и 3; в чл. 127, т. 5 и 6; в чл. 128; в чл. 129; в чл. 130; в чл. 130а; в чл. 130б; в чл. 130в, т. 1 и 4; в чл. 132а, ал. 4; в чл. 133; в чл. 150, ал. 2 и 3 от Конституцията, както са въведени с § 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 и 22 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията, и на § 22 и 23 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.) (ЗИД на Конституцията).
Президентът и народните представители излагат подробно доводи за противоконституционност на промените в посочените конституционни разпоредби.
С определение от 8.03.2024 г. Конституционният съд допусна за разглеждане по същество искането на президента и на народните представители за установяване на противоконституционност на промените в посочените разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Конституцията и обедини двете дела за общо разглеждане.
В изпълнение на предоставената им възможност писмени становища и правни мнения по делото са представили: министърът на правосъдието, Върховният касационен съд, Върховният административен съд, главният прокурор, Висшият съдебен съвет, Висшият прокурорски съвет, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на юристите в България, Съюзът на съдиите в България, Българската съдийска асоциация, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България, Фондация "Институт за пазарна икономика", Фондация "Институт за правосъдие и демокрация", проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Райна Николова, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Снежана Начева, доц. д-р Борислав Цеков, д-р Благой Делиев, д-р Дилян Начев, д-р Симона Велева, д-р Христо Орманджиев, доц. д-р Христо Паунов, Благовест Пунев и Румен Ненков.
Съществените изводи от постъпилите становища и правни мнения съдът намира за уместно да не излага в случая, за разлика от традиционния си подход, с оглед на обема на настоящото решение и достъпността им на електронната страница на съда, като обобщава, че преобладават вижданията за противоконституционност на по-голямата част от оспорените изменения и допълнения в Конституцията.
Конституционният съд, за да се произнесе, като обсъди доводите в исканията, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения и относимата правна уредба, установи:
Със Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България са извършени промени в Конституцията на Република България. Както посочи съдът в определението си от 8.03.2024 г. по к.д. № 1/2024 г., приетите от Народното събрание промени в Конституцията подлежат на контрол за конституционност, макар това да не е предвидено с нарочна конституционна разпоредба. Контролът от Конституционния съд по отношение на извършените от Народното събрание изменения и допълнения се основава на установените конституционни принципи, на конституционното правосъдие като неотделимо от съвременния конституционализъм, на конституционно възложеното основно правомощие за всяка конституционна юрисдикция и на съдържащата се в Основния закон експлицитна уредба на реда и условията за такива промени (в специално посветена на тази материя самостоятелна глава от Конституцията - глава девета).
Конституционният съд намира за необходимо да посочи следното относно отправните позиции при произнасянето по настоящото дело:
А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова
Преди да изразят позицията си по оспорените конституционни текстове, така както са въведени със Закона за изменение и допълнение на Конституцията, посочената група съдии намират за необходимо да бъдат направени следните уточнения относно реда и условията за изменение и допълнение от Народното събрание на Основния закон, предвиден при неговото създаване през 1991 г.
Съдиите подчертават, че като поддържат изцяло посоченото в определението по допустимост от 8.03.2024 г., че ЗИД на Конституцията е особен закон, приет чрез процес, различаващ се от обикновения законодателен процес, допълват, че тази и други особености на обсъждания законодателен акт на представителния орган се основават на особения характер и специалната сила на Конституцията, чиято валидност като върховен закон се легитимира от ценностния консенсус в конкретна суверенна политическа общност. Отъждествяването на Конституцията като юридически акт с волята на суверена има значение за подхода в аргументацията при преценката за валидност на конституционните промени в настоящото производство, осъществени от едно преходно политическо мнозинство, каквото е всяко Народно събрание, придавайки необходимата тежест на демократичния аргумент заедно със собствено юридическите доводи. Като правен и политически документ конституциите са в пресечната точка на правната и политическата система и на обществото - те са правен акт, но принадлежат и на полето на политиката.
Референтната конституционна рамка при упражняването на контрола за конституционност относно конституционни промени, извършвани от Народното събрание, обхваща както изисквания за следване на формално уреден в Конституцията процес за тяхното осъществяване (което определя контрола като такъв за формални промени), така и съдържателни ограничения, с които е свързан ключовият за контрола въпрос - какво Народното събрание не би могло да направи конституционосъобразно чрез закон за изменение и допълнение на Конституцията? В тяхното единство посочените изисквания представляват реда и условията за приемане на изменения и допълнения в Конституцията от Народното събрание.
При преценка на оспорените в двете искания конституционни промени, така както са въведени със съответните параграфи от ЗИД на Конституцията, преди всичко следва да се имат предвид характеристиките на конституцията на една съвременна демократична конституционна държава, каквито са: че такава конституция е съобразена с демократичното начало, основава се на равенството в достойнството и правата на всеки човек, т.е. на взаимното признаване и изискване за третиране като еднакво значим интереса на всеки индивид и интересите на всеки от останалите членове на политическата общност, върху което се центрира ценностният консенсус (споразумение за справедливост); че конституцията е върховен закон, установяващ конституционния ред; че тя не е просто каталог от правни норми, а е нормативно единство - всички части от нейното съдържание си взаимодействат и когато някой от нейните елементи се променя, се пораждат последици, които следва да бъдат предвидени в другите нейни части, и че по своето естество взаимодействието може да е както позитивно (когато усилва функционалността на конституцията), така и негативно (когато я препятства) и не на последно по значение място - че изрично казаното и основателно следващото от него са равностойни части на конституционния текст.
Съществено е също така да се отчита доколко при конституционните промени са съобразени отправните конституционни възгледи при създаването на изначалния конституционен текст, включително доминиращите конституционни възгледи и разбиране за конституцията (няма универсални конституции и всяка е относима към определен исторически момент, конкретна политическа общност и територия). За българската Конституция от 1991 г. това означава виждане за конституцията като конституция юридическа, без да се пренебрегва нейното естество на документ политически, което се потвърждава от дебатите във Великото Народно събрание; утвърдените за установения конституционен ред базисни ценности и принципи като проекция на легитимиращото всяка демократична конституция социално споразумение, обосноваващо нейната валидност като върховен закон, а оттук - параметрите на валидност и на всяка конституционна промяна, извършвана от създадена от Конституцията власт. Внимание се дължи и на начина на изграждане и формулиране на конституционните разпоредби, включително при въвеждането на промени в изначалния конституционен текст. Макар и добре замислената конституция, респективно - промяната в нея - да не е гарантирано успешна, лошо построената, включително и конституционна промяна, с висока степен на вероятност е обречена на неуспех. Към посоченото следва да се добави и необходимостта от отчитане и на изначално възприетите конституционни парадигми, които могат да се окажат деформирани в политическата практика, както е от значение и да бъде отделено необходимото внимание на конкретния контекст, в който се извършват конституционните промени, който е винаги различен.
Относно процеса на приемане на закон за изменение и допълнение на Конституцията по чл. 155 от Основния закон от Народното събрание
Всяка конституция се създава, за да действа за поколения напред и да установи стабилен политически ред и да гарантира устойчиво ефективно управление. Конституциите на съвременните демократични държави, за да осигурят авторитета си пред следващите нейното приемане поколения, съдържат също така механизми за промяна и адаптация към нарастващата динамика на социалните, политическите и икономическите промени, с каквито са белязани сложните общества като тези в края на 20. и началото на 21. век. За да бъде устойчив върховен закон, една конституция не трябва да е възможно да бъде лесно променяна. Същевременно устойчивостта предполага да бъде осигурена необходимата и достатъчна степен на адаптивност на конституцията. Конституция, която не съдържа механизми, позволяващи нейната промяна така, че идващите поколения да въведат в нея в определена форма и степен потребностите, породени от тяхното време, сама предпоставя ерозия на своята легитимност и следователно загуба на валидността си като върховен закон. За да се съхрани върховенството на основната норма - конституцията, като в същото време се осигури гъвкавостта й, създателите на конституциите, особено през втората половина на предходния век, в контекста на възприетото разграничаване на оригинерна и производна учредителна власт, установяват специален ред за упражняването на производната учредителна власт за извършване на конституционни промени и клаузи за защита на съществени части в конституцията. Степента на сложност на този процес за промени, отразена в специални правила с конституционен ранг, е различна с оглед на кръга на привлечените участници в процеса, на изискуемите мнозинства и на предписаната продължителност на сроковете за приемане на конституционните промени. Независимо от различието в уредбата, установяването на такъв специален процес има винаги за цел да гарантира, че все по-често изменящите се преходни парламентарни мнозинства не могат да променят същността на демократичната конституция, като спазят единствено формално изискванията на обикновения законодателен процес.
Следвайки това утвърдено в съвременния конституционализъм положение, българският конституционен законодател е посветил самостоятелна глава от Конституцията от 1991 г. - глава девета, уреждаща извършване на конституционни промени и приемане на нова конституция. Предвидени са два способа за промени. Конституционните съдии отбелязват, че уредбата на тези способи се основава на възприетото разбиране за разграничаване на учредителна власт, в която се конституира суверенитетът чрез Велико Народно събрание, и производна учредителна власт, възложена за упражняване от формираното по реда на общи избори представително учреждение (преходно, временно политическо мнозинство) - Народно събрание по смисъла на чл. 153 от Конституцията.
Изменението и допълнението на Конституцията от Народното събрание е формална промяна (следва формализиран ред и условия) в текста на Конституцията, която може да се изразява и в премахването на разпоредби от този текст. В конституционната доктрина и практиката на конституционните юрисдикции разграничаването на конституционните промени по тяхното естество и обхват намира израз в използваните за това различни понятия - "ревизия" частична, конституционни "поправки", изменения, допълнения или "ревизия" пълна, приемане на друга (нова) конституция и др. Част от конституциите на съвременните демократични държави имат сравнително усложнен ред за изменение, често включващ множество участници и изискващ пряка интервенция на титуляря на държавна власт чрез избори или референдум. Редът за конституционни промени от Велико Народно събрание също предвижда проектът за нова Конституция или за изменение на действащата да бъде разгледан от текущото Народно събрание, което въз основа на него да вземе решение за произвеждане на избори за Велико Народно събрание (чл. 159, ал. 2 от Основния закон). Това, наред с утежнения процес на изменения и допълнения на Конституцията от Народното събрание (чл. 154 и 155 от Основния закон), поставя българската Конституция от 1991 г. сред твърдите конституции. Идеята за Конституцията като "твърд" закон е идея за "надежден" закон и той отчасти е такъв именно защото не се променя лесно с всички последици от това.
Терминологията, с която си служи Конституцията от 1991 г. при уреждането на способите за конституционни промени - чрез Народно събрание и чрез Велико Народно събрание - е различна, което подчертава, че установените от него правила на процеса за тези промени не се свеждат просто до процедура, а са проекция на дължимия демократичен процес, основан на същностните характеристики на конституцията на една демократична конституционна държава под върховенството на правото.
Конституционните промени от Народното събрание са изрично посочени от конституционния законодател по вид като "изменения и допълнения на разпоредби на Конституцията" (чл. 153). Различна е словесната конструкция, използвана по отношение на Великото Народно събрание в чл. 158 - съгласно т. 1 Великото Народно събрание приема нова Конституция, а според т. 2 - 5 то решава въпросите, указани в тях.
На конституционно ниво инициативата за поставяне в ход на процеса по чл. 154 - 155 от Конституцията, различен от обикновения законодателен процес, е определена като инициатива за "изменение и допълнение" и се явява елемент от реда за конституционни промени от Народното събрание. Посочено е и наименованието на акта, с който Народното събрание осъществява конституционни промени - "закон за изменение или допълнение на Конституцията" (чл. 155 от Конституцията).
При уреждане на реда за конституционни промени от Велико Народно събрание конституционният законодател използва различни изрази: "проект за нова Конституция" или за "изменение на действащата" - според чл. 159, ал. 2 от Конституцията. По отношение на приеманите от Велико Народно събрание актове се използва родово понятие - "актовете на Великото Народно събрание", съответно "нова Конституция" или "акт, с който се изменя действаща", както и такъв за промени в територията на страната (чл. 158, т. 2, чл. 159, ал. 2 от Конституцията).
Този характер на уредбата на реда за конституционни промени от Народното събрание има своето основание във възприетото в модерния конституционализъм разбиране за гарантиране на необходимата гъвкавост на конституцията на една съвременна конституционна демократична държава като предпоставка за нейната устойчивост. Отправната позиция на конституционния законодател е да бъде осигурено необходимото и достатъчно пространство за формиране на съгласие, въвеждащо актуални измерения на социалното споразумение, което е в основата на изначалния текст на основната норма, изградена в съответствие със стандартите на демокрация, равенство, справедливост и достойнство на личността. Ясно различим е акцентът, поставен от конституционния законодател - упълномощените не могат да имат повече власт от упълномощителите, които са дали съгласие да бъдат управлявани, но само като и докогато се подчиняват на собствената си обща воля, дефинирана в ценностния консенсус и обективирана в позитивния правен ред чрез основната норма, развивана през цялото време на нейното съществуване.
Внимателният прочит на разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155 от Конституцията ясно очертава стремежа на конституционния законодател да предостави добре премерена свобода на преценка на народното представителство в това му качество както по отношение на кръга от въпроси, предмет на уреждане, като изключва изначално отнесените към обхвата на компетентност на Великото Народно събрание, така и относно фиксирането на срокове в рамките на определен период. По отношение на изискуемите мнозинства при гласуването на законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията е предвидена възможност за прилагане на спадащо мнозинство при съобразяване с указана от конституционния законодател последователност. Предписаните в разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155 от Основния закон правила относно сроковете и мнозинствата са проекция на демократичното начало на плоскостта на законодателния процес за приемане на закон за изменение и допълнение на Конституцията от Народното събрание.
Правилото в чл. 155, ал. 1, че Народното събрание приема закон за изменение или допълнение на Конституцията с мнозинство три четвърти от всички народни представители на три гласувания в различни дни, се разгръща в разпоредбата на чл. 154, ал. 2 и в тази на чл. 155, ал. 2 от Основния закон, за да бъде осигурен дължимият демократичен процес в парламентарната република. На Народното събрание, като стоящо най-непосредствено до титуляря на държавната власт във веригата на демократична легитимност, е предоставена дискреция то самото да фиксира сроковете на своите действия в рамките на определен период - от един до три месеца, за да бъде разгледано внесеното от субектите по чл. 154, ал. 1 от Конституцията предложение за закон за изменение и допълнение на Конституцията (чл. 154, ал. 2), както и от два до пет месеца, в случай че изискуемото мнозинство за подкрепа на първо гласуване на внесеното предложение от три четвърти от всички народни представители не бъде постигнато. Нещо повече, конституционният законодател предвижда в такъв случай в указания период, ако на първо гласуване е постигнато макар и по-малко мнозинство, но не по-малко от две трети от всички народни представители, предложението да бъде поставено за ново разглеждане, съответно - гласуване (т.е. "второ" първо гласуване от изискуемите три според чл. 155, ал. 1 от Конституцията). В действителност предвидено е спадащо мнозинство, което, постигнато при "второто" първо гласуване на законопроекта, се установява като приложимото изискуемо мнозинство за следващите две гласувания. Категорично е изключена обаче възможността - предвидена за обичайния законодателен процес в разпоредбата на чл. 88, ал. 1, изр. второ от Конституцията - Народното събрание сам? да решава дали по изключение може да проведе повече от едно гласуване на едно и също заседание. Разпоредбата на чл. 155, ал. 1 е ясна и недвусмислена - Народното събрание приема закон за изменение или допълнение на Конституцията на три гласувания в различни дни.
Народното събрание разполага със свобода на преценка за определени параметри на своите действия в рамките, поставени от конституционния законодател. Тази свобода е в съответствие с неговия характер и отговорности на политическо представителство и е съобразена с фиксираното времево измерение на мандата му, при ограничен обхват на материалната компетентност, така че да се съдейства на предприетите реформи от едно конституирано чрез общи избори преходно представителство, което може да се окаже ефективен форум за конструктивно политическо взаимодействие в подкрепа на устойчивостта на Основния закон.
Що се отнася до това, че направените предложения за промени при разглеждането на внесеното предложение за настоящото изменение и допълнение на Конституцията от Народното събрание (на заседание на комисия и в пленарната зала) излизат извън неговите предели, следва да се отбележи, че тази преценка за съответствие в обикновения законодателен процес се прави от вътрешен орган на Народното събрание - комисия. Парламентарната практика показва, че с тази преценка може да се спекулира и рискът от подмяна на публичния интерес с тясно групови или лични интереси съществува, като се отчита възможността за тяхното краткосрочно постигане с един законодателен акт. При закон за конституционни промени на пръв поглед това не изглежда много вероятно поради дългосрочното пораждане на ефекта на такъв законодателен акт на Народното събрание, но в действителност такъв риск има, тъй като не може да бъде изключена възможността за договорки за взаимни услуги с цел постигане на изискуемото мнозинство.
Ето защо само формалното придържане към установените конституционни изисквания по отношение на процеса на приемане на закон за изменение на Конституцията не може да го направи валидна правна норма. Неспазването на тези изисквания в процеса на разглеждане и гласуване на всеки закон е дълбоко укоримо - още повече, когато бъде установено при приемането на закон за изменение и допълнение на Основния закон. Също така е важно да се отбележи, че осъществена от Народното събрание в един процес при стриктно спазване на конституционните правила конституционната промяна не става валидна единствено на това основание. Наред с често привеждания довод, че преценката на "законодателните" факти е в полето на дейност на политическото представителство, заслужава още веднъж да се припомни ролята на обсъждания тук способ за изменение и допълнение на Конституцията в демократичната конституционна държава.
Установяването на ред за конституционни промени от Народното събрание е ориентирано по същество да примири възможно противопоставяне на управляваните, в конкретен исторически момент, на действията на управляващите и е израз на стремеж към стабилно управление. Промяната от Народното събрание е допустима, но по ред, санкциониран от самия титуляр на държавната власт, без при това да е усложнено нейното осъществяване по начин, който я прави практически невъзможна. Поради изложеното конституционните съдии не споделят виждането на вносителите на исканията, че разпоредбата на чл. 155, ал. 1 от Основния закон има смисъл на повеля за спазване на установените мнозинства и срокове на разглеждане и гласуване на проекта за конституционни промени от Народното събрание по отношение на всяка фаза от въведения специфичен законодателен процес.
Обобщавайки, съдиите подчертават, че това, което може да бъде разчетено в разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155 от Конституцията, не е изискване за прекомерно дълъг период на действие на Народното събрание. По-скоро е обратното: преди всичко предложението и гласуването са свързани действия, последващи стъпки в един процес и те не трябва да бъдат много разделени във времето - максимумът, който сочи конституционният законодател, е три месеца за първо разглеждане и гласуване от внасянето на предложението за промени и пет месеца за ново разглеждане и гласуване ("второ" първо гласуване), ако поставеният за първи път на гласуване проект не бъде подкрепен от мнозинство три четвърти от всички народни представители. При това максималните срокове по чл. 155, ал. 2 от Конституцията имат значение на условие, за да бъде приложено спадащото мнозинство. Фиксирането на сроковете за второ и трето гласуване е дискреция на Народното събрание.
В допълнение съдиите посочват, че конституционна промяна от Народното събрание от гледна точка на процеса може да бъде извършена с мнозинство три четвърти или две трети от всички народни представители и всяко от предписаните мнозинства може да бъде приложено от Народното събрание за второто и третото гласуване в зависимост от това дали е възможно да бъде осигурено. По този начин титулярят на държавната власт - народът, който създава Конституцията, поставя като условие за промяната й тя да бъде подкрепена от прецененото от него за достатъчно широко мнозинство на народните представители - три четвърти от всички тях, а ако това не може да бъде постигнато - от поне две трети от народните представители. Ясният смисъл на тази конституционна уредба е, че всички изменения в Конституцията от Народно събрание трябва да имат подкрепата на мнозинство от две трети от това представителство, което се приема като решаващо, за целта на отредените за Народното събрание конституционни промени. Тези промени в Основния закон стават задължителни за всички, ако са съобразени със съдържателните конституционни ограничения и не навлизат в пределите на компетентност на Велико Народно събрание.
Относно съдържателните ограничения за конституционни промени, извършвани от Народното събрание
Конституционните съдии обръщат специално внимание на споменатото в началото на мотивите, че наред с виждането за конституция юридическа и политическа отчитането на вътрешната свързаност на елементите на материалния контекст на конституционния ред - (материалната конституция) и формалната конституция - е от значение за разбирането на конституционното развитие, включително и конституционните промени. Тази логика следват и създателите на българската Конституция от 1991 г., потвърждение за което се съдържа в стенографските протоколи от дебатите във Великото Народно събрание. Дискутирани са реални конфликтни ситуации, засягащи обществото както по време на основаване на конституционния ред, така и рискове от ерозия на демократичните механизми при поставянето му в действие. Ето защо материалната конституция също така е важен аспект на контекста, в който преценката за конституционност на осъществени конституционни промени следва да бъде извършвана и означава да се вземе предвид най-общо политическото единство, чиято доминираща форма и днес остава модерната национална държава, наборът от - преди всичко, но не единствено - основни институции, системата от социални отношения, както и основните политически цели като материална субстанция на конституционния ред.
При очертаващата се глобална тенденция - съдилищата с конституционни функции все по-често да преценяват и нерядко да обявяват за невалидни конституционни "поправки", извършени от парламентарни мнозинства - юридическият конституционализъм не може да пренебрегва материалните промени, които водят до ограничаване на въздействието на конституционните норми. Още повече, че почти навсякъде по света се проявява стремеж на преходните политически мнозинства на национално ниво да преодоляват въздействието на решенията на конституционните юрисдикции, като използват инструментариума на самия конституционализъм, включително конституционните промени.
Съдиите посочват всичко това, за да се подчертае, че особено в производство като настоящото - за преценка на конституционността не на конвенционален закон, а на закон, с който се изменя и допълва върховният закон на страната, по смисъла на чл. 153 във връзка с чл. 158 от Основния закон - въпросът не е просто за допълване на формалноюридическия с политическия анализ, а за аргументация, която да се справи с по-дълбокия социален контекст, в който са вградени нормативното конституционно развитие и конституционни промени. Няма по-конституиращо право за гражданството от правото да приеме Конституцията на своето политическо единство, както и да я променя. Решаването от една конституционна юрисдикция на въпроси, възникващи във връзка с такъв сложен и многопластов конституционен феномен, трудно може да бъде ограничено единствено в пространството на формалноюридическите доводи и предполага и аргументация на плоскостта на демократичния аргумент също така - тази аргументация не е извън правната преценка, но не е единствено чрез аналитично позоваване на правни норми, оставайки присъщо свързана с формалната конституция (подобен подход е ясно приложен в практиката на Конституционния съд в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). В действителност не е въпрос на избор, защото и правната, и демократичната перспектива са еднакво необходими. Съдиите подчертават, че разбирането на условията за възникването на даден конституционен ред (т.е. разбирането за неговия материален субстрат) позволява да се направи разграничение между части от конституционния ред, чиято промяна може да се разглежда като такава, имаща естество на подобряване, реформиране, и части, промяната на които има естество на трансформация на базисни ценности на една конституция и на идентичността на конституционния ред.
Конституцията чрез ценностите, обективирани в нея и ориентираните спрямо тях механизми за разрешаването на конфликти, осъществява социално въздействие и изпълнява своята интегративна и конститутивна функция. Това, което ни казва материалната конституция, е, че се пораждат актуални конфликти, които изпитват границите на издръжливост на институциите и социалните и политическите субекти, пробват тяхната способност да приемат нови изисквания и биха могли при определени условия да консолидират конституционния ред. Изменението и допълнението в конституционния текст са свързани с такова именно подобряване на потенциала на конституционния ред да управлява този вид конфликти в общността, когато не се оспорва предназначението на установените конституционни субекти, нито политическите цели, а по-скоро се пренасочва заложената конституционна динамика към по-ефективна реализация. Когато обаче, макар и да не е винаги видимо, един конфликт застрашава самата "материална конституция", т.е. същността на споразумението в политическата общност, тогава е застрашена и тази част от една конституция, която го обективира, и следователно нейното ценностно "твърдо" ядро. Тогава конституционните промени имат природата на трансформация, т.е. на цялостна ревизия, а не на реформа в конституционния ред.
Въпросът относно съдържателните ограничения при извършване на конституционни промени от Народното събрание (или какво Народното събрание не може да направи конституционосъобразно с такива промени) следва да се разглежда в контекста на изложеното.
Конституцията е предназначена да осъществи идеята на конституционализма, че общественият договор може да осигури управлението на хората под господството на тяхната обща воля единствено и да възпре държавната власт (държавата), на която те възлагат (но остават единствен титуляр) нейното осъществяване, така че ядрото на това споразумение - свободата и равенството в достойнството и правата на всеки индивид (справедливостта) - и всички произтичащи от него основни ценности да бъдат съхранени, като се утвърди това във върховно - и за държавата, и за гражданството - право на политическото единство. Конституцията може да се разглежда като въплъщение на тези ценности, които се споделят в обществото и с които - поради естеството им на общо за всички благо - обществото като цяло се идентифицира, и те се утвърждават като ценностната ориентация на държавата. Тези ценности придобиват изражение на основополагащи конституционни принципи - най-общите насоки за поведение, които в концентриран вид изразяват в най-висока степен общите цели на конституцията и заедно образуват ценностния фундамент, на който е основан конституционният ред на държавата.
Дебатът относно упражняването на оригинерната и производната учредителна власт е свързан с различията в схващането за конституционализъм и демокрация, както и с концепцията за гъвкавост на конституционния текст. Тъй като промени в конституционна уредба, извършвани, без да се прибягва до оригинерната учредителна власт, крият риск от нейно тълкуване от различни политически мнозинства, което противоречи на нейната същност, създателите на конституциите обявяват "духа" на конституцията, "ценностното ядро" или "конституционната идентичност" за непроменяеми, защитавайки нейното върховенство от производната учредителна власт. В някои демократични държави са въведени изрични клаузи за непроменяемост на конституционния текст, докато в други конституционните юрисдикции извеждат имплицитни ограничения относно конституционните промени, осъществявани от производната учредителна власт. Накратко, съществува ценностно ядро на Конституцията, върху което тя се изгражда и което определя нейната същност и идентичност, поради което изразяващите го принципи са по правило устойчиви - тяхното премахване означава основна качествена промяна, което не може да се сведе просто до промяна в Конституцията, а по същество е заменянето й с друга конституция. Съдържателните ограничения са критериите за установяване на противоконституционност на конституционните промени. Обхватът на недосегаемите за промени от производната учредителна власт "предмети" на конституционна уредба е ориентиран да защити конституционния континуитет и конституционната идентичност. Посоченото заслужава особено внимание, защото обявяването за невалиден на закон за конституционни промени, приет от общонационалния представителен орган, не е тъждествено на налагане от една конституционна юрисдикция на забрана за промени в Конституцията, а единствено, че такива промени са направени в нарушение на конституционно възложеното и допустимото за една учредена и поради това присъщо ограничена власт.
Поради различните исторически, културни, политически и социални условия във всяко общество и държава различни ценности и принципи се считат за толкова фундаментални, че те се установяват като основополагащи за тяхното съществуване. Макар и да не съществува универсално по своето съдържание и обхват ценностно конституционно ядро, съществуват общоприети ценности, на които се основават конституциите на съвременните демократични правови държави и в които като върховен закон тези ценности са отразени чрез основополагащите конституционни принципи (сърцевината на Конституцията). Без претенции за изчерпателно изброяване, като такива основни принципи могат да бъдат посочени принципите на народен суверенитет, на разделение на властите, на върховенство на правото и на Конституцията като негово най-ярко проявление, на политически плурализъм, на зачитане и защита на правата на човека и основните свободи, на независимост на съдебната власт и техните измерения. В своето единство те формират основата на конституционния ред в демократичната конституционна правова държава, каквато е и основната конституционна характеристика на Република България.
Значимостта на тези принципи изисква те да се ползват с най-висока степен на конституционна защита и предназначението на конституционното правосъдие е да ги съхрани срещу всеки опит на временно, преходно политическо мнозинство да ги наруши, тъй като това би било по същество подмяна на ценностния консенсус в обществото, нов обществен договор, основан на друга ценностна основа.
Същностното съдържание на една демократична конституция не е неизменно и се развива, но промяната в него принадлежи единствено на суверенното гражданство, конституиращо се в учредителна власт (оригинерна) чрез конституционно установени форум и ред. Ето защо една конституционна юрисдикция, когато обяви за невалидни конституционните промени, осъществени от присъщо ограничена власт - Народното събрание, тя не спира естественото развитие на ценностното споразумение в политическата общност, а точно обратното - брани демократичното начало, присъщо на народния суверенитет, и върховенството на правото, защитавайки така изключителното конститутивно право на гражданството да приема и променя своята конституция.
В конституционната доктрина и в практиката на конституционните юрисдикции се използват различни термини за обозначаване на относително недосегаемото (запазено за промени като изключително право на суверена) същностно съдържание на върховния закон на страната - "материално ядро", "твърдо ядро", "конституционна идентичност", "основна/базисна конституционна структура", "фундамент на държавата" или други близки по смисъл. В своята практика българският Конституционен съд не само е обосновал компетентността си да преценява конституционността на законите за изменение и допълнение на Конституцията, приети от Народното събрание, но и непрекъснато уплътнява референтната конституционна рамка за нейното упражняване, изпълнявайки конституционно отредената му функция да защитава върховенството на Конституцията като обективиран израз на ценностния консенсус на суверена, който е неин създател. По такъв начин конституционната юрисдикция укрепва демокрацията в действие, при която народът е истинският субект на управление (управляващ), защото само той е изначалният източник и крайният носител на властта, създала Конституцията.
В своята практика Конституционният съд, като изяснява конституционните материи, които са резервирани да бъдат променяни единствено от Велико Народно събрание, очертава пределите на овластяване на Народното събрание да изменя и допълва Конституцията, които е конституционно недопустимо да прекрачва като присъщо ограничена власт по смисъла на чл. 153 от Основния закон. По този начин съдът подчертава, че наред с изискванията на специалния процес по чл. 155 от Конституцията, които Народното събрание трябва да съблюдава, то не може да приеме валиден закон за изменениe и допълнение на Конституцията, ако не остане в рамката на съдържателните ограничения, установени от създателя на Конституцията. Съдът е ясен относно стандарта на преценката за конституционността на извършени от Народното събрание конституционни промени - процесът е важен, но засягането на "относително недосегаемите предмети" е решаващо.
Без да се навлиза в подробен анализ на тази практика, следва да се отбележи, че съдът последователно разгръща съдържателните конституционни ограничения, като носещата конструкция са разпоредбите в чл. 158 от Конституцията. В Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. са изведени измеренията на "формата на държавно управление" (чл. 158, т. 3 от Конституцията), които всяко Народно събрание трябва да прилага като съдържателни критерии при осъществяване на конституционни промени. Съдът чрез различни формулировки в мотивите посочва, че е предоставено право само на Великото Народно събрание да изменя основните принципи, основните конституционни институции, мястото им в държавната йерархия, реда на съставянето им и техните мандати, специфичната за всяка от тях дейност, отредените им правомощия и баланса между тях и поддържа, че "[н]едопустимо е обикновено Народно събрание да направи промяна в определените от Конституцията организация, функции и статут на основните конституционни органи, които осъществяват държавното управление, както и в баланса между тях". Същественото в случая е, че посочените установени в Основния закон "предмети" се определят в цитираното решение като "това, върху което е изградена държавата", т.е. като основа на държавата.
Наред с това в Решение № 7 от 2006 г. по к.д. № 6/2006 г. се посочва, че разпоредбите на чл. 1 и 2 от глава първа "Основни начала" касаят "пряко устройството и управлението на държавата", но се подчертава, че в "тази глава са формулирани и други принципи и цели - народен суверенитет, правова държава, върховенство на Конституцията, разделение на властите, политически плурализъм; тази част от "Началата" е предпоставка за реализиране и на разпоредбите на глава втора - "Основни права и задължения на гражданите". Съдът обобщава, че "[т]е са фундаментални за всяка съвременна държава.
Поради това не може да се приеме, че обикновено Народно събрание може да променя тази част от глава първа". В Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. суверенитетът на народа е определен като "основополагащ принцип" и "елемент от ядрото на Основния закон - Конституцията, в която е изразен ценностният консенсус за организация и функциониране на обществото и държавата". Като подчертава, че народният суверенитет не действа извън и независимо от останалите основни начала, а формира заедно с тях единен комплекс, съдът отнася към "ядрото" на Основния закон също така и разделението на властите и правовата държава, сочейки ги като "основата на едно демократично управление".
Нещо повече, съдът еднозначно поддържа вече изразената в предходната му практика позиция, че законодателната власт като "власт възложена" трябва да може да откликва адекватно на промяната в обществените отношения, "без обаче да засяга фундамента на основополагащото политическо решение". В редица други решения Конституционният съд си служи с такива словесни конструкции, като "фундаменталните принципи на конституционно установения държавен ред" и "нормативно ядро", по отношение на принципите на народен суверенитет, разделение на властите, върховенство на правото или сочи демократичния ред под върховенството на правото за "конституционно установено по волята на суверена като елемент на фундаменталната структура на Основния закон" (Решение № 12 от 2012 г. по к.д. № 4/2012 г., Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.), както и отнася принципа на правовата държава към "фундамента на установената конституционна система" (Решение № 15 от 2022 г. по к.д. № 10/2022 г.).
Съдът е последователен в своята позиция, като посочва и в Определение № 10 от 2023 г. по к.д. № 20/2023 г., че когато Народното събрание влиза в ролята на производна учредителна власт при условията и по реда, предвидени в глава девета от Конституцията, трябва да следва установения механизъм, "чрез който се постига необходимият за всяка демокрация баланс между фундамента, на който тя се крепи, и актуалния поглед към конституционно установените ценности, така че да се гарантира устойчивост на демократичния правов ред".
Посоченото дава основание да се направи извод, че макар и да не използва термини като "твърдо ядро" или "конституционна идентичност", българският Конституционен съд влага в изведените съдържателни ограничения за конституционни промени от Народното събрание смисъл на същностно съдържание на Конституцията, "ценностна основа/фундамент", която е недосегаема за промяна от преходни и често менящи се политически мнозинства.
Тази ценностна основа не е абсолютно непроменяема, но Народното събрание като учредена и за това присъщо ограничена власт не може да я променя - това в една демократична конституционна държава, каквато е Република България, е несъвместимо както с върховенството на правото, така и с демократичното съображение (и йерархията на учредителната оригинерна власт и учредената власт) за тъждество на волята на суверена и обективираната в Конституцията ценностна основа, която легитимира нейното върховенство.
Народното събрание действа от името на народа, но не е тъждествено на суверена. Единствено Великото Народно събрание е форум, чрез който суверенът се конституира в първична/оригинерна учредителна власт. Народното събрание по смисъла на чл. 1, ал. 2 от Конституцията е държавен орган, предвиден в Конституцията, чрез който народът упражнява представително държавната власт и народът е създател на Конституцията, на която то (Народното събрание) се основава, и от нея черпи правомощията си, за да упражни единствено възложената му власт при спазване и прилагане на принципите, върху които се изгражда демократичната правова държава.
Властта на Народното събрание като учредена власт е присъщо ограничена и предоставената му възможност да променя Конституцията не допуска тази власт да бъде упражнявана по начин, който я трансформира в неограничена. Както вече бе посочено, чрез демократичния аргумент Конституцията се идентифицира с волята на народа - общата воля за общото благо - справедливостта, т.е. за взаимното зачитане на еднаквата тежест/ценност на интереса на всеки индивид с този на всеки от останалите в политическата общност. Чрез него се обосновава особеният характер и специалната сила на Конституцията като юридически акт - социалната мощ на ценностния консенсус на политическата общност легитимира валидността на Конституцията като върховен закон (в юридическия смисъл); Конституцията е върховен закон именно защото е необходимият в една политическа общност юридически акт с такъв ранг, за да бъде защитено като общо благо равенството в достойнството и правата на всеки индивид. Конституцията се основава и черпи своята сила като юридически акт от това, че е гласът на народа - суверенът казва чрез нея кои са базисните ценности, формиращи дух на общност, от значение за съществуването му като политическо единство.
Никое Народно събрание в ролята си на производна учредителна власт не може да разполага с такава социална сила, че да е в състояние да измести волята на суверена относно същественото в ценностното споразумение, определящо на конституционно ниво какво е неприкосновено и в този смисъл - недосегаемо за едно временно, преходно политическо мнозинство.
Според конституционните съдии преценката за валидността на всеки закон за изменение и допълнение на Конституцията, както и ефектът от евентуалното му обявяване за невалиден, включително в това производство, следва да се извършва на плоскостта, на която се обосновава валидността на самата Конституция като върховен закон. Референтната конституционна рамка при тази преценка е конституционната повеля, налагаща наред с изискванията по чл. 154 и 155 от Конституцията съдържателни ограничения на Народното събрание за изменение и допълнение на Конституцията, така както вече бяха коментирани по-горе. Като възлага на Народното събрание да изменя и допълва Конституцията, нейният създател е преценил да сподели суверенитета само в определена степен и никога не го отстъпва в неговата цялост в тази хипотеза, при определени от него изисквания. До установяването на несъответствие с повеленото от него се приема оборимата презумпция, че Народното събрание изпълнява повелята на суверена така, както е обективирана в Конституцията във вид на съдържателни ограничения на производната учредителна власт. Това е и смисълът на използваната от конституционния законодател терминология в разпоредбата на чл. 155, ал. 1 от Основния закон - актът, приеман от Народното събрание за изменение и допълнение на Конституцията, е наречен "закон" и е третиран еднозначно като валиден акт.
От изложеното следва, че когато се установи несъответствие с повеленото от суверена в Конституцията, тогава обявяването на обективираната в закон за изменение и допълнение на Конституцията воля на Народното събрание за невалидна се основава на отсъствие на съответствие с волята на суверена и е невалидна в името на демокрацията и в името на валидираната от ценностния консенсус да е върховен закон Конституция, т.е. в името на двете взаимно подкрепящи се ценности, на които се основава конституционната демокрация - демократичното начало и върховенството на правото (Конституцията, като закрепва демократичните ценности, брани демократичното начало със силата си на върховен закон). Докато действа презумпцията, придобилата конституционен ранг конституционна промяна, осъществена чрез закон за изменение и допълнение на Конституцията, в който е изразена волята на черпещото от Конституцията своята власт Народно събрание да направи промени в нея, тази промяна поражда правни последици, които по волята на самия създател на Конституцията са такива, породени от норми с общообвързващата юридическа сила от най-висок ран г. Презумпцията трябва да има смисъл и да означава нещо, а именно, че докато е действащ, всеки "закон" се приема да е валиден. Не може да се изисква от правните субекти и най-напред от институциите, от заемащите държавни длъжности и от упражняващите държавна власт сами да бъдат съдници за валидността на извършени от Народно събрание конституционни промени. С установяването на тяхната противоконституционност/невалидност се възпрепятства трайното реализиране на техния регулаторен потенциал.
Породените така от обявената за невалидна конституционна промяна правни последици една конституционна юрисдикция не може да заличи, защото е предназначена да брани върховенството на Конституцията. Стабилността на конституционния ред е ценност от висш порядък за обществото и държавата и в настоящия случай само формалноюридически съображения, извън единството им с демократичния аргумент, са неприложими.
Това, което следва също така, е, че волята на едно преходно политическо мнозинство, когато бъде установено, че не изпълнява повелята на суверена, защото засяга базисни конституционни ценности и принципи, не може, изправена пред волята на създателя на Конституцията, която я въплъщава, да има прекратителен ефект върху нейното действие. Такава воля на временното политическо мнозинство в действителност само отлага в този случай за периода на действие на презумпцията за съответствие на волите проявлението на волята на суверена, при това със съгласието на самия суверен. При несъответствие обаче обективираната в изменение и допълнение на Конституцията воля на Народното събрание губи значението си на извършена промяна.
Ето защо, когато бъде установено несъответствие на конституционните промени, приети от Народното събрание, с ценностната основа на Конституцията, намерила израз в основополагащите конституционни принципи и в запазените за Велико Народно събрание "предмети", е налице дълбоко социално и нормативно основание за невалидност - като нарушава съдържателните конституционни ограничения, Народното събрание действа при липса изобщо на овластяване по смисъла на чл. 153 от Основния закон. Няма по-конституиращо право от това, с което разполага единствено суверенът - да промени същностното в ценностния консенсус, обективиран в създадената от него Конституция, и по този начин самата нея. Тази воля на суверена е перманентна. Поради това въпрос за възстановителен ефект при обявяването на невалидност на закон за изменение и допълнение на Конституцията, включително и в настоящия случай, изобщо не възниква и с обявяването на конституционните промени, така както са въведени със закон за изменение и допълнение на Конституцията, за невалидни продължава действието си предхождащият промените конституционен текст.
В обобщение, конституционните съдии подчертават: като прави ясно различим гласа на Конституцията относно наложените съдържателни граници на овластяване на политическите представители на народа да променят Основния закон, действайки от негово име, но без да са му тъждествени, защото са само временно, преходно политическо мнозинство, каквото е едно Народно събрание, конституционната юрисдикция предоставя така последната дума на създателя на Конституцията, комуто тя принадлежи - суверенния народ. В демократичния конституционен ред обществото налага правила на управляващите (учредена власт), които ограничават упражняването на винаги принадлежащата му власт в държавата. Ето защо най-важното, за да бъде защитена демократичната правова държава, каквато е Република България, е хората, ценностният консенсус между които легитимира валидността на конституционния ред и властта на управляващите, да бъдат зачетени.
Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова
Като изходна позиция съдиите намират, че при произнасяне по искане за установяване на противоконституционност на извършени в самия Основен закон изменения и допълнения от обикновено Народно събрание Конституционният съд следва да изхожда от необходимостта да се съхрани устойчивостта и стабилността на конституционната уредба с нейните основополагащи принципи и цели, без обаче да се затваря вратата пред възможността тя да търпи промени, наложени от променените обществени реалности и динамиката в общественото развитие. Именно този балансиран подход е проведен в Решение № 7 от 2006 г. по к.д. № 6/2006 г. (постановено по искане за установяване на противоконституционност на Закона за изменение и допълнение на Конституцията), в което е посочено, че "Конституцията от 1991 г. е израз на желанието на преобладаващата част от обществото страната да се нареди до напредналите по дух и икономика държави в Европа. Затова тя създава относителна недосегаемост на материята по чл. 158, като допуска изменение в тази част само от Велико Народно събрание. С това тя се вписва в тенденциите някои основни нейни важни по естеството си предмети да не могат да бъдат изменяни от всяко текущо квалифицирано мнозинство. Тъкмо това съдържащо се в нея самоограничение е гаранция за нейната стабилност и за установения конституционен ред. И наистина, ако е допустимо тя да се изменя или допълва от обикновено Народно събрание, нищо няма да осигури нейното особено място в правната система на държавата. Промяна на основни нейни части без спазване на утежнената процедура, предвидена в чл. 158, може да я направи жертва на прибързано изменение или временни интереси. Трудно при това положение може да се легитимира политическа система, ако сторената от нея промяна на Конституцията е плод на импровизация, съглашение или криворазбран външен натиск." Същевременно във връзка с изясняване на приложното поле на чл. 158, т. 3 от Конституцията (изискването промените във формата на държавно устройство и управление да се извършват от Велико Народно събрание) в посоченото решение съдът е заявил следното: "Разпоредбите, касаещи пряко устройството и управлението на държавата, се съдържат в чл. 1 и чл. 2 от глава първа - "Основни начала". Но в тази глава са формулирани и други принципи и цели - народен суверенитет; правова държава; върховенство на Конституцията; разделение на властите; политически плурализъм; тази част от "Началата" е предпоставка за реализиране и на разпоредбите на глава втора - "Основни права и задължения на гражданите" (като пример - правата не биха могли да съществуват без публичното оповестяване на нормативните актове и разделението на властите). Те са фундаментални за всяка съвременна държава.
Поради това не може да се приеме, че обикновено Народно събрание може да променя тази част от глава първа." В този смисъл и според Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. понятието "форма на държавно управление" включва не само системата от "висши държавни институции", но и "възложените от Конституцията на тези институции дейности и правомощия, доколкото с изменението им се нарушава балансът между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата - народен суверенитет, върховенството на Основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт."
Като се има предвид изложеното, съдиите намират, че признатата от Основния закон правна възможност за неговото изменение и допълнение от обикновено Народно събрание (чл. 153 от Конституцията) е ограничена от необходимостта да се съхранят базовите принципи, които са поставени в основата на конституционния държавен и правен ред. Обратно - на обикновеното Народно събрание не може да бъде отречена възможността при спазване на изрично предвидената в глава девата от Конституцията процедура да извършва промени в Основния закон, с които не се нарушава очертаното от принципите съдържателно ядро на конституционната уредба. Да се генерализира противното разбиране би означавало да се обезсмисли изобщо предвидената в самата Конституция възможност за нейното изменение от обикновено Народно събрание. Както изрично е имал повод да отбележи съдът, "съгласно чл. 153 от Конституцията НС като власт, възложена от суверена, може също така да изменя и допълва разпоредби на Конституцията, които са извън запазените за ВНС в чл. 158 от Конституцията. Това е същото представително учреждение, което получава мандат от суверена да осъществява законотворческата функция." (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.).
І. Относно промените в чл. 23, както са въведени с § 1 ЗИД на Конституцията
Оспорената конституционна промяна в чл. 23 е въведена с § 1 ЗИД на Конституцията. Систематично конституционният текст е разположен в глава първа на Конституцията "Основни начала" и установява конституционно значими ценности наред с прогласените в същия раздел на Основния закон основополагащи за конституционния ред принципи. Създава се ново изречение първо, според което "науката, образованието и културата са национални ценности", с което изречение второ смислово съгласува текста в предходната му редакция: "Държавата създава условия за свободното им развитие и ги подпомага" и се запазва формулировката на изречение трето: "Тя се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство."
Вносителите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията аргументират предложението си за изменение на чл. 23 от Конституцията със стремежа към "утвърждаване и укрепване на българската държавност" (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.; предложение между "второто" първо и второ гласуване, вх. № 49-354-04-316 от 14.12.2023 г. за промяна на първоначално внесената редакция на чл. 23). Новото в изменената разпоредба на чл. 23 е обявяването на науката, образованието и културата за "национални ценности", за каквито те не са определени в предходната редакция на оспорения текст. Разглеждан в неговата цялост, текстът в чл. 23 поставя цели и ангажира държавата при формирането и осъществяването на публичните политики относно науката, образованието и културата и възлага задължение на държавата да ги подпомага и да създава условия за тяхното свободно развитие.
Краят на 20. и началото на 21. век се отличават едновременно с нарастваща глобализация, една от последиците на която e културното сближаване с определена степен на дезинтеграция на нациите. Като отчитат, че с техническия и технологичния напредък миграционните модели, казано най-общо, значително се променят (тази трансформация е очевидна в рамките на Европейския съюз, където свободата на движение позволява практически неограничени пътувания и миграция) и населението на държавите вместо с хомогенност все повече се отличава с включване на групи от различни раси или етноси, всяка със собствени традиции и езици, съдът подчертава, че и днес определящ фактор в международните отношения са националните държави и съвременната политическа практика се основава на концепцията за национален суверенитет и на правото на нациите на самоопределение.
Фундамент и отличителна характеристика на националната държава е националната идентичност, която е синтез на история и духовност и аспект на политическата култура на обществото. Националната идентичност включва както политически, така и културни измерения. С утвърждаването на националната държава като основен политически субект в модерността най-често срещаният израз на културна идентичност е в това, което се разбира като "национална култура". Хората не са граждани само в юридическия смисъл - те участват в идеята за нацията, представена от нейната национална култура. Националните култури изграждат идентичности, като произвеждат значения за "нацията", с които можем да се идентифицираме. Същественото е, че националната култура се изгражда, съществува и се развива въз основа на и в най-тясна връзка с индивидуалната идентичност на всеки един и на всички в рамките на една нация/национална държава.
Създателите на Конституцията от 1991 г. са водени от ясна представа за тези процеси и тяхната перспектива и от разбирането за многопластовия и динамичен характер на националната идентичност, за свързаността на нация и културна идентичност и за нейната сложна и многоаспектна природа. Това се потвърждава от дебатите във Великото Народно събрание при обсъждането и гласуването на разпоредбата на чл. 23 и на чл. 54. Протоколите от заседанията на Комисията за изработване на проект за Конституция (от 17.06.1991 г.) и стенограмите от пленарните заседания на Великото Народно събрание (137-о, 150-о и 156-о пленарно заседание от 22.05.1991 г., 12.06.1991 г. и 18.06.1991 г.) са показателни за подхода на конституционния законодател. Първоначалната редакция на разпоредбата на чл. 23 е: "Държавата създава условия за свободното развитие на науката, културата и изкуствата и ги подпомага." Това съдържание на разпоредбата е предмет на задълбочено обсъждане, ведно с разпоредбата на чл. 54, и в окончателната редакция на чл. 23 задължението на държавата да създава условия за свободно развитие е по отношение на науката, образованието и изкуствата, а в глава втора "Основни права" е закрепено правото на всеки да се ползва от културните ценности и да развива своята култура.
Съдът подчертава, че в резултат на това в конституционната уредба е постигнат баланс между, от една страна, насърчаването на културното многообразие чрез предоставяне на право (активно и пасивно) на всеки индивид да се ползва от националните и общочовешките културни ценности и да развива своята култура в съответствие с етническата си принадлежност, което се признава и гарантира от закона - чл. 54, ал. 1 от Конституцията, и от друга страна, утвърждаването на културни елементи на националната идентичност, в разпоредбата на чл. 23, която подчертава дух на общност и единство.
България се е утвърдила и исторически се е възраждала именно чрез културните, както и образователните, усилия и това самоопределя нацията, формира и характеризира националната идентичност, което обосновава и закрепването в чл. 23 на науката, образованието и изкуствата като ценности с конституционен ранг при приемането на Основния закон през 1991 г. Чрез обвързването на държавата със задължение да създава условия за тяхното свободно развитие, да ги подпомага, както и да се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство, в действителност е описана, включително чрез изкуствата, националната култура като свързана с историята на страната, със споделена идентичност и с набор от ценности.
Понятието "национална култура" (както и понятието "култура") е широко обсъждано и теоретизирано в научните изследвания и анализи. Конституционният съд не може да се включи в този дебат и само отбелязва, че националната култура се основава на общи идентичност, основни ценности и институции и история и непрекъснато се създава съвместно. Накратко, създателите на Конституцията са установили основите за развитие на националната културна идентичност, водени от виждането за националната култура като колективен феномен - тя се създава от нас и ни определя, има стабилна основа, но същевременно е динамична, развиваща се в отговор на променящия се свят и нарастващото многообразие, духът на българската общност е балансиран с признанието и уважението на разнообразието на културни идентичности чрез правото на всеки да развива своята култура - както гражданин на държавата, така и чужденец (чл. 54, ал. 1 във връзка с чл. 26, ал. 2 от Конституцията).
В своята практика Конституционният съд посочва, че Конституцията на Република България е "изградена върху идеята за единството на българската нация (абзац 4 от преамбюла, чл. 1, ал. 3, чл. 2, ал. 1, чл. 44, ал. 2)", и подчертава, че "същевременно признава съществуването на религиозни, езикови и етнически различия, респ. на носители на такива различия. Указания в тази насока съставляват редица конституционни текстове (в чл. 37, ал. 1, в който се говори за "търпимост и уважение между вярващите от различни вероизповедания"; чл. 36, ал. 2, в който се споменават "гражданите, за които българският език не е майчин"; чл. 29, ал. 1, който защитава срещу "насилствена асимилация"; чл. 44, ал. 2, който забранява организации, чиято дейност е насочена "към разпалване на национална, етническа или религиозна вражда"; чл. 54, ал. 1, който установява правото на личността "да развива своята култура в съответствие с етническата си принадлежност"; Решение № 4 от 1992 г. по к.д. № 1/1991 г.).
Конституционният съд не намира основания да се отклони от тази практика в настоящото производство и поддържа, в контекста на изложеното, че като не свързва ангажимента на държавата по смисъла на оспорената промяна в чл. 23 с "националната" култура, тази промяна не просто изменя установения в Основния закон модел на изграждане на национална културна идентичност - основа на националната идентичност, но и като не дефинира културата именно като "национална", оспорената промяна в чл. 23 премества акцента от дух на общност, т.е. от оня отличителен начин на съществуване, с който се идентифицираме като нация и който другите разпознават, към общности, въплъщение на други отличителни ценности, традиции и вярвания, с които нацията не се идентифицира, с което нарушава базисна конституционна ценност - единството на нацията, което е елемент на фундамента на държавата, такава, каквато е изградена с Конституцията от 1991 г.
Поради изложеното Конституционният съд намира оспорената промяна в чл. 23, въведена с § 1 ЗИД на Конституцията, за противоконституционна.
ІІ. Относно промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4 (нова), както са въведени с § 2 ЗИД на Конституцията
При проведеното гласуване относно основателността на исканията за установяване на противоконституционност на промените в чл. 64, както са въведени с § 2 ЗИД на Конституцията, не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда, поради което исканията следва да бъдат отклонени.
А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията са основателни.
Укрепването на парламентаризма е декларирано като концептуална основа на част от конституционните промени, въведени със ЗИД на Конституцията. В мотивите към проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България за тази цел, наред със същественото стесняване на предоставената от Конституцията от 1991 г. дискреция на президента да назначава служебно правителство, включително и като се лишава от правомощието да разпуска парламента в условия на парламентарна криза, се създава конституционно основание със закон да се ограничава компетентността на служебния кабинет, предвиждат се и изменения и допълнения в чл. 64, така че да бъде конституционно осигурена непрекъсваемост в дейността на Народното събрание в парламентарната система. Изрично се подчертава от вносителите, че "[п]оследователните парламентарни кризи от 2021 г. - 2023 г., довели до назначаване на няколко поредни служебни правителства, поставят въпроса за повече гаранции за непрекъсваемост на работата на парламента" (мотиви към проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.). По-конкретно, с § 2 ЗИД на Конституцията се изменя и допълва чл. 64 от Конституцията и промяната е декларирана да следва част от мотивите на измененията, въведени в чл. 99, ал. 5 от Основния закон с § 7 ЗИД на Конституцията.
С § 2 ЗИД на Конституцията се правят следните изменения в чл. 64: в ал. 2 се заличават думите "или след изтичане"; изменя се ал. 3, която предписва: "Избори за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание"; въведена е нова ал. 4, според която "[с] полагането на клетвата на новоизбраните народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание".
Новосъздадената ал. 4 определя началото и края на пълномощията на Народното събрание, свързвайки ги с полагането на клетва от народните представители, избрани на последните общи избори. В основата на конституционните промени в чл. 64 от Основния закон стои именно разпоредбата на ал. 4, като измененията в ал. 2 и 3 със същия § 2 ЗИД на Конституцията конкретизират и доразвиват идеята на вносителите за непрекъсваемост в работата на Народното събрание.
В своята практика Конституционният съд по повод на искане за даване на задължително тълкуване на Конституцията с тълкувателен въпрос "кога започва да тече четиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията" приема, че "[ч]етиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията започва да тече от датата на изборите за Народно събрание" (Решение № 5 от 2001 г. по к.д. № 5/2001 г.). В основата на приведените от съда доводи е въпросът за източника на овластяване на политическите представители в парламентарното управление и тези доводи се основават на народния суверенитет като фундамент на модерната национална държава и основополагащ принцип на установения държавен и правен ред в българската Конституция от 1991 г. (чл. 1, ал. 2 от Основния закон). Съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 2 цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция. Принципът на народен суверенитет е елемент на нормативното ядро на Конституцията, в която е изразен ценностният консенсус за организация и функциониране на обществото и държавата (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.).
От народа като суверен произтича цялата държавна власт. Той е, който чрез своя избор овластява и легитимира конкретна легислатура на Народното събрание, и това става с акта на избора. В Решение № 5 от 2001 г. по к.д. № 5/2001 г. Конституционният съд посочва, че "[м]ежду народа в лицето на избирателите и Народното събрание като предвиден в Конституцията орган възниква пряка връзка на упълномощаване. Политическата воля на избирателите (конституентите), изразена чрез упражняване на пряко избирателно право (чл. 10 и чл. 42, ал. 1 от Конституцията), учредява Народното събрание [...] Няма друг акт, освен изборът, който делегира власт на парламента." Правопораждащият факт за придобиване на статус на народен представител е именно изборът, докато клетвата е предпоставка от морално-политическо, както и от правно естество за встъпване в длъжност и упражняване на правомощията на народните представители. Конституционният законодател неслучайно предвижда в чл. 75 от Основния закон, че именно новоизбраното Народно събрание се свиква на първо заседание от президента и ако той не направи това в рамките на един месец от деня на изборите, народните представители могат да го свикат по своя инициатива.
Следователно актът на избора, а не клетвата на народните представители, е прекият акт на властническото упълномощаване от титуляря на държавната власт и приетите промени в обсъжданата част от чл. 64 - ал. 4 от Основния закон - са в несъответствие с фундамента на модерната национална държава и основополагащ принцип на демократичното управление под върховенството на правото - принципа на народен суверенитет. Поради това, че началният момент на мандата се определя от акта на избора на народните представители, конституционната промяна в чл. 62, ал. 2, въведена с § 2 ЗИД на Конституцията, създава предпоставка за съществуването на две представителни учреждения едновременно - действащия и новоизбрания парламент. Това следва от разпоредба на ал. 2 на чл. 64, която изисква избори за ново Народно събрание да бъдат произведени не по-късно от един месец преди изтичане на мандата на действащото, което е несъвместимо с демократичното представително управление, установено в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, основано на изборност и мандатност. При действието на оспорената промяна в чл. 64 от Конституцията избраните на парламентарните избори на 9.06.2024 г. народни представители положиха клетва на 19.06.2024 г. при действащ 49-и парламент.
Едновременно промените в чл. 64, ал. 3 и 4 от Конституцията създават предпоставка за конституционно недопустимо намаляване на определения от първичната учредителна власт срок на пълномощия на Народното събрание - съгласно разпоредбата на чл. 64, ал. 1 от Конституцията той е четиригодишен. С обсъжданите конституционни промени е предвидено, че изборите за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание, което е в несъответствие с разпоредбата на чл. 75 от Основния закон. Както бе посочено, тя повелява, че президентът свиква на първо заседание новоизбрания парламент най-късно един месец след изборите, което, предвид въведеното с новата редакция на чл. 64, ал. 3 изискване изборите да са не по-късно от един месец преди края на този мандат, няма как да бъде изпълнено, освен ако не се съкрати конституционно определеният мандат на парламента, което противоречи на демократичното начало, заложено в народния суверенитет - мандатът е основа на демократичния процес и защитен механизъм на демокрацията.
Обсъжданите в тази част от мотивите конституционни промени, целящи да осигурят непрекъсваемост в дейността на Народното събрание, пораждат въпроси, свързани и с изискването, предвидено в разпоредбата на чл. 68 от Конституцията - прекъсване на изпълнението на държавна служба от регистрираните за кандидати в изборите за нов парламент народни представители, за легитимността на решенията, които продължаващото да действа по време на насрочени избори Народно събрание може да вземе, предвид невъзможността на регистрираните кандидати да участват в тези заседания на парламента, както и за по-благоприятното правно положение, в което са поставени народните представители, кандидатстващи за нов мандат.
Отмяната на израза "или след изтичане" в ал. 1 на чл. 64, също с § 2 ЗИД на Конституцията, се основава на логиката на обсъдените по-горе промени, поради което и тяхната правна съдба е същата.
В контекста на посоченото съдиите подчертават, че отнасянето на началото на мандата на Народното събрание към по-късен момент от произвеждането на изборите, какъвто е смисълът на въведената с § 2 ЗИД на Конституцията ал. 4 в чл. 64 от Основния закон, представлява съществено отклонение от принципа на народен суверенитет и руши фундамента на установения конституционен ред в държавата. Народният суверенитет не действа независимо от останалите основни начала, прокламирани в глава първа от Конституцията. Той формира заедно с тях единен комплекс. В своето единство и взаимодействие народният суверенитет, разделението на властите, правовата държава, политическият плурализъм, наред с други базисни ценности и принципи, са градивни елементи и проявление на конституционната идентичност. Прогласени от създателите на Конституцията от 1991 г. за основни начала на изграждането и развитието на Република България като демократична правова държава (тяхното систематично място е в глава първа от Основния закон - "Основни начала"), тези принципи се ползват със засилена конституционна защита и конституционни промени, които ги засягат, не могат да бъдат извършени освен от Велико Народно събрание (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г.). Освен това създателите на Конституцията са възприели парламентарната форма на управление в нейния рационализиран вид, който обуславя обвързаност между народното представителство в лицето на Народното събрание и изпълнителната власт в лицето на Министерския съвет. Засягайки мандата на всеки новоизбран общонационален представителен орган, пренебрегвайки принципа на народен суверенитет, като съдържателно ограничение на Народното събрание, когато действа на основание чл. 153 от Конституцията, промените в чл. 64 от Основния закон са промени в определените от учредителната власт организация и статус на основен конституционен орган. Такива промени се отнасят пряко към управлението на държавата и е недопустимо да бъдат извършвани от Народното събрание, защото попадат в обхвата на чл. 158, т. 3 от Конституцията.
Въз основа на изложените съображения съдиите считат, че конституционните промени в чл. 64, ал. 2, 3 и създадената нова ал. 4, въведени с § 2 ЗИД на Конституцията, излизат извън пределите на компетентност на Народното събрание за изменение и допълнение на Конституцията.
Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4, както са въведени с § 2 ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни.
Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията не са основателни.
Тези разпоредби въвеждат непрекъсваемост на дейността на парламента, като се предвижда, че старият престава да съществува едва с полагането на клетва от новоизбраните народни представители. Според съдиите това разрешение напълно съответства на принципа, прогласен в чл. 1, ал. 1 от Конституцията, според който България е република с парламентарно управление. Нещо повече - тази идея е проведена и в чл. 99, ал. 7 от Конституцията преди нейното изменение относно хипотезата, в която президентът назначава служебно правителство през последните три месеца от своя мандат, и следователно се вписва в общия дух на първоначалната конституционна уредба. По този начин конституционният законодател е взел мерки срещу възможно нарушаване на замисъла на Конституцията, по силата на който президентът не следва да има възможност да разширява обсега или времетраенето на своите правомощия, дадени му с ясната цел да улеснят в един кратък отрязък от време възстановяването на парламентарното управление. В случая делегираният носител на учредителна власт е преценил, че тези изменения биха гарантирали по-точното изпълнение на конституционния замисъл, което всъщност би трябвало да бъде и основният мотив за всяко предприето от него конституционно изменение. Правото на такава преценка не може да бъде отнето на законодателя поради нейната (хипотетична) нецелесъобразност, която при това няма отношение към преценката за конституционност. Предприетото изменение не противоречи на вложената в Основния закон логика на функционирането на представителното учреждение. Несъстоятелно е да се поддържа, че по този начин се създават две едновременно съществуващи легислатури, тъй като с полагането на клетвата на новите народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание, но до клетвата новите депутати не формират законодателното тяло, а само са снабдени с някои допълнителни защити, каквито всъщност имат и като кандидати за народни представители. Както е посочено в Тълкувателно решение № 1 от 1992 г. по к.д. № 18/1991 г., с полагането на клетва се встъпва в изпълнение на пълномощията на народен представител. Същевременно в Тълкувателно решение № 8 от 1993 г. по к.д. № 5/1993 г. е разяснено, че "продължителността на мандата на народния представител поначало съвпада с легислатурата на Народното събрание, определена в чл. 64, ал. 1 от Конституцията. Когато изтече мандатът на Народното събрание и се прекратят неговите пълномощия (чл. 64, ал. 3 от Конституцията), се прекратяват пълномощията и на всеки един от народните представители".
Съдиите също така намират за необходимо да посочат, че с предприетото изменение конституционният законодател си е поставил една конституционосъобразна цел - "баланс между принципите на непрекъснатост на функциониране на конституционно установените държавни органи и мандатност", като е гарантирал, че парламентът като висш държавен орган "няма да престане да функционира" (Тълкувателно решение № 12 от 2022 г. по к.д. № 7/2022 г.).
В обобщение, смисълът на създадената от Великото Народно събрание конституционна уредба е ясен и той не е подменен с извършените в чл. 64 изменения - на мястото на старото Народно събрание се конституира новото, считано от полагането на клетвата на новоизбраните народни представители. Промяната е в непрекъснатостта на функционирането на парламента, с което не се излиза извън принципите и духа на Основния закон, в който, както е подчертано в Тълкувателно решение № 12 от 2022 г. по к.д. № 7/2022 г., мълчаливо е проведена идеята за непрекъсваемост на функционирането на конституционно установените държавни органи, като е посочено, че "непрекъснатостта се отнася до самото съществуване и функциониране на държавния орган". При това, както е посочено в Решение № 4 от 2005 г. по к.д. № 11/2004 г., принципът на непрекъснатост не е изрично формулиран в Конституцията и се поддава на законодателна преценка. Не е в правомощията на Конституционния съд да преценява ефикасността на тези изменения за постигане на поставената конституционосъобразна цел. Няма никакво произтичащо от Основния закон съображение, съобразно което тази преценка да ангажира изключителната компетентност на Велико Народно събрание.
Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4, както са въведени с § 2 ЗИД на Конституцията, не са противоконституционни.
ІІІ. Относно промените в чл. 65, ал. 1, изр. второ, чл. 93, ал. 2 и чл. 110, както са въведени с § 3, 6 и 9 ЗИД на Конституцията
При проведеното гласуване относно основателността на исканията за установяване на противоконституционност на промените в чл. 65, ал. 1, изр. второ и чл. 110, както са въведени с § 3 и 9 ЗИД на Конституцията, не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда, поради което исканията следва да бъдат отклонени.
По отношение на конституционната промяна в чл. 110, както е въведена с § 9 ЗИД на Конституцията, при проведеното гласуване относно основателността на исканията бе постигнато изискуемото от чл. 151, ал. 1 от Конституцията мнозинство, но при различие в мотивите, поради което те ще бъдат изложени отделно.
А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията са основателни.
Уредбата на института на българското гражданство и неговото значение за националното и държавното единство в Конституцията от 1991 г. е в съответствие със съвременното разбиране и тенденции в политическата и правната доктрина и практика за взаимна обвързаност на нация, суверенитет и държава и за националната идентичност като жива, динамична реалност в един бързо променящ се контекст на интернационализация на всички сфери на социалния живот.
Изграждането на нацията и държавата са взаимносвързани процеси. Легитимирането на държавата изисква идентификация на суверена, която се основава на идентификацията с колективност, каквато е нацията. Отделянето на нация и държава отслабва съществено връзката на съпринадлежност на държава и гражданин, свеждайки я до едно чисто юридическо битие или до връзка, преценявана в икономическа и финансова стойност, изключвайки лоялността, основана на принадлежността към дадено политическо единство.
Модерната национална държава е неотделима от трансформацията на суверенитета през 18. век и утвърждаването на принципа на народен суверенитет - без този суверенитет нацията няма екзистенциална легитимност. Философският принцип на народен суверенитет се проектира във фундаментална промяна - народът се утвърждава като субект и обект на управление. Той поставя акцент върху човека, върху хората в политически организираната общност и изяснява, че няма държавен суверенитет, който има легитимност сам по себе си - държавният суверенитет почива на съгласието на народа. Волята на политическата общност, за да действа като обща воля, предполага връзка между конкретния индивид и колективността, което извежда на преден план гражданската идентичност като ключов елемент на националната идентичност и института на гражданството. Гражданите утвърждават ролята си на суверен, който легитимира държавата, към която принадлежат и тя им принадлежи. Гражданството (републикански по своята природа институт) задълбочава връзката между държавата и индивида, придавайки й смисъл на реципрочност: националната държава трябва да изпълни своите задължения към гражданина и обратното. По този начин национална идентичност, народен суверенитет, държавен суверенитет, гражданство се оказват взаимно преплетени и взаимно оказващи си влияние.
Подходът на българския конституционен законодател да изгради института на българското гражданство в контекста на утвърденото в модерността разбиране, че нация, народен суверенитет и държава са взаимно обвързани, се потвърждава от редица разпоредби в Основния закон, разгледани в единство. Конституцията си служи както с понятията "нация", "национален", така и с конструкции, които имплицитно съдържат връзката между националната идентичност, суверенитета, сигурността и независимостта на държавата. Могат да се посочат редица разпоредби, каквато е например разпоредбата на чл. 92, ал. 1 от Основния закон, където във функционалната характеристика на държавния глава - президент - присъства конструкцията "единство на нацията", а "националната сигурност и обществен ред" са включени в конституционно дефинирания обхват на компетентност на правителството (чл. 105, ал. 2). Създателите на Конституцията от 1991 г. свързват правната фигура "българско гражданство" с изискване за избираемост на лицата, заемащи редица висши длъжности в държавата и упражняващи държавна власт - народни представители, президент, членове на правителството - изрично предвидено съответно в разпоредбите на чл. 65, 93 и 110 от Основния закон.
Конституционните съдии отчитат, че днес мащабната миграция и революцията в комуникациите допринасят за това, че автономията на индивида, въпросите на културата и идентичността стават все по-индивидуални и по-малко колективни. Едновременно с това подчертават, че миграцията и многообразието в съвременния свят не правят националността ненужна; те обаче правят принадлежността по-сложна и предизвикателна. Без усилия от страна на държавите да инвестират в гражданската идентификация, обществата са изложени на риск от разкъсване на националната колективност в степен, съществено намаляваща легитимността на държавата.
Всичко това е важно да се отбележи, тъй като дава представа за контекста, в който е установено и следва да се разглежда предназначението на конституционното ограничение за упражняване на пасивното избирателно право за парламентарните избори. То е въведено с разпоредбата на чл. 65, ал. 1 при приемането на Конституцията от 1991 г. като забрана за кандидатите за народни представители да имат друго освен българско гражданство - с приемането на обсъжданите конституционни промени такава забрана вече не съществува.
При обсъждането на условията за избиране на народните представители предмет на оживени дебати във Великото Народно събрание е и въпросът за двойното гражданство на народните избраници, както и на министрите. С мотив за приобщаване към политическия живот в страната на емигрантите преди политическите промени през 1989 г. се предлагат, с различни редакции, и текстове, уреждащи алтернативни изисквания на забраната за двойно гражданство на тези лица, но надделява разбирането за предимство на публичния интерес от защита на единството на нацията и суверенитета на държавата (протокол от заседанието на Комисията за изработване на проект за Конституция на България от 5.07.1991 г.).
Вносителите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.) заявяват в мотивите, че "ограничаването на пасивното избирателно право нарушава този принцип [за еднакви права на българските граждани, независимо дали имат друго гражданство] и се явява дискриминационно за тези, които имат и друго гражданство".
Отпадането на забраната за двойно гражданство като условие за избиране на народни представители, както и за включване в състава на правителството, е предмет на оживени дебати в Комисията по конституционни въпроси, както и в пленарните заседания на 49-ото Народното събрание при първо и "второто" първо гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (Протокол № 5 от заседание на Комисията по конституционни въпроси от 3.10.2023 г.; стенографски протокол от 56-ото заседание на 49-ото Народно събрание, първо гласуване, от 6.10.2023 г.; стенографски протокол от 16-ото заседание на 40-ото Народно събрание, "второ" първо гласуване, от 19.12.2023 г.). Предложението за включването в чл. 65, ал. 1 на изречение второ в настоящата оспорена редакция е внесено с доклад на Комисията по конституционни въпроси на заседание на Народното събрание при второ гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията и тази редакция е приета и въведена с § 3 ЗИД на Конституцията (стенограма от заседанието на Комисията по конституционни въпроси от 16.12.2023 г.; стенографски протокол от 16-ото заседание на 49-ото Народното събрание, второ гласуване, от 19.12.2023 г.).
С направените промени в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията, както са въведени в тези разпоредби съответно с § 3 и 9 ЗИД на Конституцията, се създава възможност за лица български граждани, които имат и друго гражданство, да бъдат избирани за народни представители и за членове на Министерския съвет.
За да може български гражданин да бъде избран за народен представител или член на Министерския съвет, той трябва да отговаря на условията, посочени съответно в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията. Тези условия за избираемост имат абсолютен характер и неизпълнението на което и да е от тях прави лицето неизбираемо.
Конституцията на Република България до промените, въведени с посочените § 3 и 9 ЗИД на Конституцията, установява завишени изисквания за избираемост по отношение на гражданството на лицата, овластени с определени конституционно установени правомощия. В своята практика Конституционният съд отбелязва, че "общият конституционен критерий за въвеждане на ограничително изискване за българско гражданство следва да се търси в характера на самите отношения, в които съответните органи участват. Този общ критерий е наличието на определени властнически правомощия и упражняването на власт" (Решение № 15 от 1995 г. по к.д. № 21/1995 г.). Завишените изисквания се обясняват със самата същност на гражданството като многопластово понятие, в контекста на изложеното по-горе, което Конституционният съд е имал повод да разгледа в неговите различни проявления. Тези изисквания са израз на стремежа на създателите на българската Конституция от 1991 г. да бъде осигурена висока степен на защита на интересите на суверенната национална държава.
Гражданството е определящо за правния статус на индивида и представлява трайна политическа и правна връзка на съпринадлежност между физическото лице и държавата, от която възникват права и задължения за двете страни. Освен политическо и правно измерение гражданството съдържа и морални императиви, доколкото лоялността на индивида към държавата е ценност, чието отсъствие може да лиши от съдържание разглеждания институт като връзка държава - индивид (Решение № 16 от 2021 г. по к.д. № 18/2021 г.).
С ограничаването на възможността български граждани с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители или за членове на Министерския съвет се защитава висш държавен интерес, свързан със защитата на суверенната национална държава.
Конституционният съд последователно отстоява разбирането, че "упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет" и че е "съмнително доколко упражняването на властта от лица с чуждо гражданство гарантира нейната независимост" (Решение № 15 от 1995 г. по к.д. № 21/1995 г., Решение № 16 от 2021 г. по к.д. № 18/2021 г.). Наред с публичноправната връзка с българската държава, наличието на чуждо гражданство означава и връзка между лицето и друга държава, която обуславя и съответните права и задължения. Придобиването на гражданство на друга държава е въпрос на личен избор - българското законодателство относно гражданството е толерантно към чуждото законодателство в същата материя и не препятства такава възможност, включително и относно паралелно придобиване по рождение на чуждо гражданство, наред с българското, в хипотезата на смесени бракове.
Несъмнено с този избор освен носител на съответните права всяко лице става носител и на определени ограничения, които произтичат от обществения и държавния интерес на всяка една от държавите - националните държави суверенно уреждат режима на придобиване и загубване на тяхното гражданство. С установяването на правно-политическа връзка с друга държава в допълнение към тази с българската държава всеки, изградил такава връзка, става носител и на правата и задълженията, които произтичат от правния ред на чужда държава, и заявява лоялността си и към нея. Такава политическа и правна връзка би могла да се окаже в конфликт с ангажиментите към българската държава за всеки гражданин в подобна хипотеза, но изборът на поведение е личен въпрос със съответните последици за конкретното лице. Когато обаче става дума за конституционно предвидена възможност за лица с двойно гражданство да заемат най-значимите публични длъжности в държавата, тогава възниква съществено различен проблем, тъй като тяхното осъществяване е служене на държавата, т.е. на публичния интерес, на интереса на суверена, който е пряк или косвен източник на овластяването. Двойното гражданство на такива лица поставя под въпрос лоялността им към българската държава и институции като аспект на гражданството, служенето на общите дела на нацията, доколкото те принадлежат и към друга национална колективност, към друго суверенно политическо единство.
Конституционните съдии обръщат внимание, че терминът "сигурност" в Конституцията се отнася до сигурността на Република България като държава, свързан е с единството на нацията и трябва да се тълкува в съответствие с такива основни за демократичната правова държава ценности, каквито са суверенитет и териториална цялост, единство на нацията, демократичен ред, основни права и свободи. Сигурността има различни измерения. Безопасността на живота, здравето и имуществото, защитата на населението са обичайно поставяни на първо място, но сигурността има и форми, които, макар на пръв поглед да не са видими, са не по-малко значими и сигурността в лоялното упражняване на функциите и правомощията на държавните длъжности е сред тях.
В контекста на изложеното съдиите считат, че обсъжданите промени в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 (чрез съдържащата се в него препратка към чл. 65, ал. 1 и възможността народни представители да бъдат избрани за министри - чл. 68, ал. 2 от Конституцията) игнорират смисъла и целите на и са в недопустимо несъответствие с разпоредбата на чл. 67 от Основния закон, която изрично посочва, че народните представители представляват целия народ и се задължават да действат въз основа на Конституцията и законите на страната, т.е. на Република България. Ето защо според съдиите в хипотезата на двойно гражданство на лицата, заемащи висши държавни длъжности, упражняването на конституционно установени правомощия поражда риск за защитата на националното единство и сигурност, на интересите на суверенната българска национална държава.
Всичко това дава основание на конституционните съдии да направят извод за несъответствие на обсъжданите промени в чл. 65, ал. 1 с конституционната логика на установения от създателите на Конституцията от 1991 г. политически и обществен ред, основан на функционирането на общонационалния представителен орган (Народно събрание) и на правителството като висши конституционни органи на Република България.
Съдиите намират за необходимо да отбележат също така, че България е страна по Европейската конвенция за гражданството от 6.11.1997 г. (ратифицирана, ДВ, бр. 102 от 20.12.2005 г.) (ДВ, бр. 34 от 25.04.2006 г., в сила за Република България от 1.06.2006 г.) с изразена при подписването резерва по отношение на прилагането на чл. 17, т. 1. Съгласно направената резерва "Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство."
Конституционните съдии припомнят, че забраната за друго освен българско гражданство за упражняване на пасивното избирателно право за народни представители в Конституцията от 1991 г. до промените с обсъждания § 3 ЗИД на Конституцията изразява стремежа да бъдат съхранени парламентарният интегритет и националният суверенитет. Много аспекти от действието на конституционните промени в чл. 65, ал. 1, изр. второ остават несигурни, потенциално прекалено приобщаващи и в определен смисъл дискриминационни в тяхното действие - например сравнено с промените в разпоредбата на чл. 110 от Конституцията, въведени с § 9 ЗИД на Конституцията, която в настоящата си редакция, като допуска членове на правителството да могат да бъдат лица, отговарящи на изискването за избор на народни представители, т.е. да могат да имат и друго освен българско гражданство, не предявява същото изискване за уседналост както относно избирането на народни представители (според чл. 110 "[ч]ленове на Министерския съвет могат да бъдат български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители, като условието по чл. 65, ал. 1, изречение второ не се прилага").
Промените в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията, така както са въведени в посочените разпоредби съответно с § 3 и 9 ЗИД на Конституцията и съгласно които за народен представител и член на Министерския съвет може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство, не съответстват на изложеното по-горе утвърдено в съвременния български конституционализъм положение за суверенната национална държава, възприето от създателите на българската Конституция от 1991 г. като фундамент на установения конституционен ред и контекст на изграждане на института на българското гражданство. В Решение № 15 от 1995 г. по к.д. № 25/1995 г. Конституционният съд поддържа, че "[с]уверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта. Съмнително е доколко упражняването на властта от лице с чуждо гражданство гарантира нейната независимост". Конституционните съдии не считат, че са налице основания да се отклонят в настоящото производство от тази позиция (относно членовете на правителството, в който смисъл и Решение № 16 от 2021 г. по к.д. № 18/2021 г.). Съдиите подчертават, че когато става дума за осъществяване на публичната власт, националният интерес е този, който налага да бъдат защитавани от висшите конституционни органи и длъжности държавният суверенитет, националната сигурност, териториалната цялост и единството на българската нация, което оправдава изискването за единствено българско гражданство на техния персонален състав.
Предвид изложеното конституционните съдии намират, че конституционните промени в обсъдените разпоредби на чл. 65, ал. 1, изречение второ и чл. 110, както са въведени с § 3 и съответно с § 9 ЗИД на Конституцията, засягат народния суверенитет като фундамент на българската национална държава и основополагащ конституционен принцип, прогласен в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, противоречат на следваната единна конституционна логика, на която се основава кохерентността на Основния закон, и пряко се намесват във формирането на общонационалния представителен орган и правителството (относно условията за избираемост на техния персонален състав). Поради това те представляват конституционно недопустимо навлизане в пределите на компетентност на Велико Народно събрание в нарушение на чл. 153 от Основния закон.
Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 65, ал. 1, изр. второ и чл. 110, както са въведени с § 3 и § 9 ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни.
Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията са неоснователни.
Съдиите намират, че извършената промяна със ЗИД на Конституцията относно възможността лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители не е противоконституционна като засягаща народния суверенитет като фундамент на националната държава и основополагащ конституционен принцип.
В съвременния глобализиран и широко отворен свят въпросът за двойното гражданство и правото на българските граждани, които имат и друго гражданство, да участват в управлението на държавата следва да се разглежда и в неговия наднационален и съвременен европейски контекст. Това е така, още повече като се имат предвид представеното становище на Венецианската комисия на Съвета на Европа в подкрепа на извършените конституционни промени и предупреждението, че ограничаването на избирателните права на лицата с двойно гражданство рискува да се окаже в противоречие с чл. 3 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека (право на свободни избори; ЕКПЧ), според който "високодоговарящите страни се задължават да провеждат свободни избори през разумни периоди с тайно гласуване и при условия, осигуряващи свободното изразяване на мнението на народа при избирането на законодателното тяло."
По силата на чл. 5, ал. 4 от КонституциятаЕКПЧ е станала част от правото на Република България и установява задължителен стандарт по отношение на правата на българските граждани. Този стандарт обвързва страната да спазва установените в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) стандарти и критерии за защита на правото по чл. 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ. Във връзка с това съдиите обръщат внимание, че в практиката на Конституционния съд е трайно закрепено разбирането, проведено още в Решение № 2 от 1998 г. по к.д. № 15/1997 г., според което "нормите на ЕКПЧ в материята на правата на човека имат общоевропейско и общоцивилизационно значение за правния ред на държавите - страни по ЕКПЧ, и са норми на европейския обществен ред. Ето защо, тълкуването на съответните разпоредби на Конституцията в материята на правата на човека следва да бъде съобразено във възможно най-голяма степен с тълкуването на нормите на ЕКПЧ. Този принцип на конформно тълкуване съответства и на международно признатата от България задължителна юрисдикция на Европейския съд по правата на човека по тълкуването и прилагането на ЕКПЧ. Поради изложените съображения съдиите приемат, че съдържанието на правата и свободите, произтичащи от принципите на Конвенцията, следва да се установява чрез тълкуване, съответно на тълкуването на конституционните норми и нормите на ЕКПЧ." Това принципно положение е потвърдено в Решение № 14 от 2022 г. по к.д. № 14/2022 г., Решение № 11 от 2022 г. по к.д. № 3/2022 г. и др.
Във връзка с горното не може да се пренебрегне решението на ЕСПЧ (Голяма камара) по делото T?nase срещу Молдова (№ 7/08) от 27.04.2010 г., в което е прието, че забраната лица с двойно гражданство да бъдат избирани за депутати нарушава чл. 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ, чийто основен принцип е "свободното изразяване на мнението на народа при избиране на законодателното тяло". В решението си ЕСПЧ, препращайки към делото Aziz срещу Кипър, е отбелязал, че "макар [...] страните да имат значителна свобода при установяването на правилата в рамките на конституционния си ред, които регламентират парламентарните избори и състава на парламента, а [...] съответните критерии могат да варират според специфичните за всяка страна исторически и политически фактори, тези правила не могат да бъдат такива, че да изключват участието на някои лица или на група лица от политическия живот на страната, и по-конкретно от избора на законодателно тяло - право, гарантирано както от Конвенцията, така и от конституциите на държавите членки". Цитирано е и решението по делото ?damsons срещу Латвия, според което "с отминаването на времето става все по-трудно да бъдат оправдавани общите ограничения върху избирателните права.
Наместо това средствата трябва да бъдат "индивидуализирани", за да бъде избегнат реалният риск, който представлява дадено лице". В обобщение ЕСПЧ е формирал извод, че "никое ограничение на избирателните права не трябва да изключва определени лица или група лица от участие в политическия живот на страната."
Аргументът за защита на народния суверенитет като фундамент на модерната национална държава е относим към Република България точно толкова, колкото към всяка друга държава - членка на Съвета на Европа, обвързана от юрисдикцията на ЕСПЧ и дължаща зачитане на установените в практиката му стандарти на защита на човешките права, а в тази практика е отречено генерализирането на принципа, че всички лица (и конкретно членове на законодателното тяло) с двойно гражданство "представляват заплаха за националната сигурност и независимост". Суверенитетът е естествено присъща характеристика на всяка държава.
Този универсален конституционен принцип сам по себе си не се нарушава с допускането за народни представители да бъдат избирани граждани с двойно гражданство. Показателно е в тази връзка обективираното в мотивите на решението по делото T?nase срещу Молдова сравнително изследване, според което към 2010 г. освен Молдова само четири държави - членки на Съвета на Европа, забраняват в парламента да бъдат избирани лица с двойно гражданство (Азербайджан, Литва, Малта и България). Едва ли може сериозно да се поддържа, че конституционната уредба на държавите, допускащи тази възможност, не се основава на принципа на народния суверенитет. В този смисъл съдиите не намират, че отпадането на забраната за двойно гражданство на народните представители нарушава този основен конституционен принцип като аргумент за обосноваване на изключителната компетентност на Великото Народно събрание по този въпрос.
Съдиите обръщат внимание, че според чл. 17, т. 1 от Европейската конвенция за гражданството гражданите на държава - страна по Конвенцията, трябва да имат на територията на тази държава - страна по Конвенцията, в която пребивават, същите права и задължения като останалите граждани на тази държава - страна по Конвенцията.
Република България е ратифицирала Европейската конвенция за гражданството със закон за ратификация (ДВ, бр. 102 от 20.12.2005 г.) с резерва по чл. 17, както следва: "Република България в съответствие с чл. 29, т. 1 от конвенцията си запазва правото да не прилага разпоредбата на чл. 17, т. 1 от конвенцията. По смисъла на тази резерва Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство." Обстоятелството, че Република България се е присъединила към Конвенцията с посочената резерва, не е аргумент за противоконституционност на промяната в чл. 65, ал. 1, изр. второ от Основния закон относно възможността лица с двойно гражданство да упражняват пасивното си избирателно право като български граждани. Обратно - това е аргумент за конституционосъобразност на тази промяна, тъй като резервата по този въпрос при присъединяването към Конвенцията е била неизбежна при съществуващата тогава конституционна рамка, а не е въпрос на конституционна идентичност. Промяната на Конституцията по въпроса за двойното гражданство е необходима, за да отпадне тази резерва, като се предостави на българските граждани равна възможност за свободно развитие на личността и пълноценно участие в политическия живот.
Съдиите заявяват, че поддържаната от тях липса на противоконституционност се отнася единствено до предвидената в чл. 65, ал. 1, изр. второ от Конституцията възможност лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители, в който смисъл е цитираната практика на ЕСПЧ. Колкото до въведената промяна в чл. 110 от Основния закон по отношение на министрите, съдиите поддържат, че същата е противоконституционна. Това е така, тъй като за разлика от народните представители, които нямат самостоятелни управленски функции, членовете на Министерския съвет освен членове на колективното тяло по правило (чл. 108, ал. 3 от Конституцията) са и централни еднолични държавни органи и като такива са ръководители на съответните министерства, в които провеждат "държавната политика, нейните приоритети, стратегии, програми, цели и задачи" (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). В този смисъл наличието на друго гражданство като политико-правна връзка на лицето с друга държава действително се явява в конфликт с принципа за суверенитета, изискващ държавните политики в различните сфери на обществения живот да са подчинени изключително на интереса на държавата и нейните граждани.
Макар и разпоредбата на чл. 110 от Конституцията относно изискванията за членовете на Министерския съвет да препраща към чл. 65, ал. 1 досежно народните представители, това не изключва различен подход при преценката на тяхната конституционосъобразност, доколкото тази преценка следва да се основава на принципите на Основния закон, а не на съображения от правнотехнически характер. С обявяването на изменената разпоредба на чл. 110 за противоконституционна като невалидна уредбата възстановява предишното си съдържание, в което препраща към чл. 65, ал. 1 в редакция, която не допуска лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители, а следователно и за министри.
Поради изложеното съдиите намират, че промяната в чл. 65, ал. 1, изр. второ, както е въведена с § 3 ЗИД на Конституцията, не е противоконституционна, но промяната в чл. 110, както е въведена с § 9 ЗИД на Конституцията, е противоконституционна като невалидна.
По промяната на чл. 93, ал. 2, както е въведена с § 6 ЗИД на Конституцията
Конституционният съд посочва, че с изменението в чл. 93, ал. 2, както е въведено с § 6 ЗИД на Конституцията, самостоятелно са предвидени изискванията за избираемост на президент, без да се препраща както в предходната редакция на разпоредбата (преди влизане в сила на ЗИД на Конституцията) към условията за избиране на народен представител. С промените не се създава ново по същество нормативно съдържание на разпоредбата в чл. 93, ал. 2 от Основния закон, а тя се привежда по този начин в съответствие с отмяната на забраната за двойно гражданство за народните представители и министрите в чл. 64, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията, както е предвидено с § 3 и 7 ЗИД на Конституцията.
С обсъжданата нова формулировка на разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Конституцията не се променя смисълът на изискванията и целите на конституционната уредба, вложени от създателите на Конституцията от 1991 г. Поради това Конституционният съд намира, че разпоредбата на чл. 93, ал. 2, както е въведена с § 6 ЗИД на Конституцията, не противоречи на основополагащи конституционни принципи.
Поради изложеното Конституционният съд намира, че промяната в чл. 93, ал. 2, както е въведена с § 6 ЗИД на Конституцията, не е противоконституционна.
ІV.
Относно чл. 91б (нов), както е въведен с § 5 ЗИД на Конституцията
Обсъжданият чл. 91б е въведен в Основния закон с § 5 ЗИД на Конституцията и постановява: ал. 1: "Народното събрание спазва принципите на откритост, прозрачност, публичност и обоснованост при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него, за да гарантира тяхната независимост.", и ал. 2: "Решенията за избор се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон."
Това е изцяло нов текст, разположен в глава трета от Основния закон - "Народно събрание". Той установява "принципи" и изисквания при упражняване на конститутивната компетентност на Народното събрание. В ал. 1 на чл. 91б са изброени в самото начало "принципите", които Народното събрание трябва да следва "при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него". Те са отнесени към всички случаи на упражняване на конститутивната компетентност на парламента (липсва например препратка към чл. 84, т. 8 от Конституцията) и следователно трябва да бъдат съобразявани винаги, когато парламентът избира членовете на органи "които изцяло или частично се избират от него", независимо дали става въпрос за основни конституционно установени органи на държавата, за други държавни органи, предвидени или не в Конституцията. Дефинирана е и целта на съблюдаване на изброените "принципи" от Народното събрание - "за да гарантира тяхната [на органите] независимост". В действителност тази част от конституционния текст визира изисквания (те не са, а и трудно биха могли да бъдат изчерпателно изброени - остават извън изброеното въпроси, като този за мандата, за стабилността на заеманата служба и т.н.), произтичащи от основополагащи за държавния ред принципи и проявяващи се в дейностите по управление на държавата, между които на преден план са принципът на народен суверенитет, на правовата държава и на разделението на властите, прогласени в разпоредбите на чл. 1, 4 и 8 от Конституцията. Предписаните в чл. 91б изисквания, въведени с § 5 ЗИД на Конституцията, са по-скоро относими към технологията на реализация на тези основополагащи принципи, подходящото място на каквато уредба е в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
Конституционният съд най-напред обръща внимание, че конституционни текстове не се създават, за да нямат самостоятелен ефект - всеки от тях. Използваната словесна конструкция от конституционния законодател в чл. 155 и 156 е "закон за изменение и допълнение на Конституцията" и следователно текстовете, въвеждащи конституционни промени, които се отнасят до принципи и изисквания при упражняване на правомощията от конституционно установените трайни държавни органи, особено Народното събрание, трябва да установяват общозадължаващо правило, т.е. те трябва да притежават нормативност с ранга на нормативността на всяка конституция в нейната цялост. В настоящия случай целеният ефект, както е деклариран в чл. 91б, ал. 1 - "за да гарантира тяхната независимост" - е заложен в общообвързващите правила в разпоредбите на чл. 1, 4 и 8 от Конституцията още с приемането й през 1991 г. - всички държавни органи, включително и на първо място Народното събрание, са обвързани от тези основополагащи конституционни принципи.
Дали Народното събрание, встъпвайки в ролята на производна учредителна власт, присъщо ограничена, ще декларира на конституционно ниво своето самоограничаване в съответствие с посочените конституционни повели и произтичащите от тях изисквания, е без значение. То е задължено да ги следва като част от установения държавен ред, основан на тях. Сам? по себе си извеждането на обсъжданите изисквания в самостоятелен текст - в началото на чл. 91б - не води до пораждане на друг самостоятелен ефект, поради което тази част от текста на чл. 91б не придобива по този начин нормативна стойност с конституционен ран г. В същото време обаче въвеждането на такъв вид текстове в Основния закон може съществено да отслаби нормативността на разпоредбите, прогласяващи конституционни принципи, между които народен суверенитет, правова държава, върховенство на Конституцията, разделение на властите, политически плурализъм и др. (Решение № 7 от 2006 г. по к.д. № 6/2006 г.). В контекста на изложеното Конституционният съд приема, че чл. 91б в обсъжданата част - относно въведените "принципи" - следва да бъде обявен за противоконституционен като невалиден.
От останалата част на текста на чл. 91б, разгледан в неговото единство, може да бъде изведено общо правило, чието действие обаче е поставено под изрично въведено условие, което поражда въпроси. По-конкретно ал. 2 на чл. 91б "Решенията за избор се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон.", прочетена във връзка с частта от ал. 1 - "Народното събрание [...] при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него", има смисъл, че когато прави такъв именно избор - изцяло или частично избира органи, Народното събрание, като следва така указаните "принципи", приема юридически актове - решения с мнозинство две трети от всички народни представители. След тази формулировка, в която може да бъде разчетено общообвързващо правило, веднага е въведено условието, че Народното събрание го следва невинаги, а само когато това е предвидено със закон.
Систематичното място на обсъждания конституционен текст в глава трета от Основния закон - "Народно събрание", както и използването на родовото понятие "органи", дават основание да се приеме, че въведеното правило за изискуемо мнозинство от две трети от всички народни представители, когато Народното събрание взема решения при осъществяване на възложената му конститутивна компетентност, се отнася до всички случаи на нейното упражняване, независимо какъв по характеристика е избираният орган, както и независимо дали изцяло, или частично той се конституира от парламента (липсва уговорка в ал. 2 например, че се отнася до хипотеза, в която самият избор е възложен на Народното събрание със закон).
По смисъла на Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. Народното събрание, президентът, вицепрезидентът, Министерският съвет, Конституционният съд и органите на съдебната власт са посочени като основни конституционни институции с особено място в държавната йерархия. Изрично се подчертава, че създателите на Конституцията установяват тези "трайни демократични конституционни институции" с цел да бъде претворена формираната обща воля, обективирана в Основния закон - тези институции "чрез действията си да утвърдят една нова по своята същност и организация държава, да гарантират необратимостта на демократичния процес и невъзможността той да бъде нарушаван." В същото решение тяхната структура, мястото им в държавната йерархия, начинът на формиране, основните правомощия и балансът между тях, така както са определени от Великото Народно събрание, са дефинирани като "гаранция за развитието на демократичния процес при осъществяване принципите за народния суверенитет (чл. 1, ал. 2), политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1 и 2), разделението на властите (чл. 8), правовата държава (чл. 4) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2)". Като се основава на естеството на тези конституционни институции като фундамент на установения държавен ред, Конституционният съд обръща внимание, че техният правен статус, включително, а и особено начинът на формирането им, се урежда единствено на конституционно ниво и следователно конституционният ранг и мястото в държавната йерархия на тези институции изключват със закон да се предвижда какъвто и да било елемент от реда на създаването им. Това означава, че условието, въведено в ал. 2 на чл. 91б in fine - "когато това е предвидено със закон" - няма валидност за прилагането на правилото за изискуемото мнозинство, изведено по-горе, при упражняване на конститутивната компетентност на Народното събрание в процеса на създаване на посочените конституционни институции.
Конституционната логика както до, така и след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на Конституцията е, че тяхното конституиране трябва да бъде уредено и е уредено единствено на конституционно ниво и приложимото правило, когато Народното събрание изцяло или частично ги избира, предвижда това да става с обикновено мнозинство (чл. 81, ал. 2), освен ако създателите на Конституцията от 1991 г. не са предвидили изрично квалифицирано мнозинство. Нещо повече, конституционният законодател, когато препраща към законова уредба относно конституционно установени органи, недвусмислено изключва от предмета й реда на тяхното формиране (чл. 91, ал. 2, чл. 91а, ал. 2 и чл. 152 от Конституцията). В същото време, както бе посочено, изведеното правило от текста на чл. 91б - за изискуемо мнозинство от две трети от народните представители - е приложимо право за основните държавни институции към настоящия момент и тази конституционна повеля, както се вижда от изложеното, създава паралелен режим, което противоречи на принципа на правовата държава и върховенството на Конституцията, установени в чл. 4, ал. 1 и чл. 5, ал. 1 от Основния закон като ценностна основа на конституционния ред.
В настоящия случай е важно да се отбележи, че обсъжданата част от конституционния текст в чл. 91б е приета след съществени промени във формулировката, направени на заседание на Комисията по конституционни въпроси, преди второ гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията и предложени в доклада на Комисията в пленарната зала за второ гласуване (сравни стенографски протокол от 69-ото пленарно заседание на 49-ото Народно събрание от 8.12.2023 г., първо гласуване; стенограма от заседание на Комисията по конституционни въпроси от 16.12.2023 г. и стенографски протокол от 16-ото извънредно заседание на 49-ото Народно събрание от 19.12.2023 г., второ гласуване). Първоначалният текст е ясно адресиран единствено към хипотезите на упражняване на конститутивна компетентност от Народното събрание за формиране на независими регулаторни и контролни органи, а именно: "Създава се нов чл. 91б: "Чл. 91б. (1) Народното събрание избира независими регулаторни и контролни органи при спазване на най-малко следните изисквания: разумен срок за внасяне на предложения, за обсъждане и изслушване на кандидатите и предвиждане на възможност за представители на обществеността да дават становища и да наблюдават процеса, както и ограничаване на броя на последователните мандати. (2) Със закон може да се предвиди решенията за избор да се приемат с квалифицирано мнозинство."
В мотивите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.) по отношение на новия чл. 91б е отбелязано, че се предлага "конституционализация на основните етапи на процедурата за избор на членове на независими регулаторни и контролни органи" и са посочени "изискванията", които следва да бъдат спазвани при нейното провеждане, за да се "ограничи политизацията на процеса" и така да се "повиши доверието в органите".
След като в Комисията по конституционни въпроси са направени възражения срещу текста и са приведени доводи, включително и той да отпадне, както и че е по-подходящо тази материя да бъде уредена със закон, текстът претърпява промени и придобива редакцията, с която е въведен чрез § 5 ЗИД на Конституцията, която вече не съдържа конструкцията "независими регулаторни и контролни органи". Първоначалният текст, посочен по-горе, не оставя съмнение за стремежа на народните представители да бъде създадена еднотипна процедура за формиране на всички регулаторни и контролни органи и да се установи редът на провеждането й с номинации, участие на граждански организации при спазване на изискванията за откритост, публичност, обоснованост и др.
Доколкото обсъжданият текст в чл. 91б не съдържа стандарт за приложимост на въвежданото с него изискване (за необходимото мнозинство при упражняване на конститутивната компетентност на Народното събрание), след промяната в неговата редакция, въведена с § 5 ЗИД на Конституцията, се създава възможност за паралелен режим на реда за формиране на "основни демократични конституционни институции" според волята на парламента като учредена власт - текущо, преходно политическо мнозинство. Това е правна възможност, каквато създателите на Конституцията не са предвидили и която е извън компетентността на Народното събрание да предостави на себе си чрез промяна в Основния закон по реда на чл. 155 във връзка с чл. 153 от Конституцията - формирането на основните конституционни органи следва ред, установен единствено на конституционно ниво. Поражда се съществен риск за правната сигурност като измерение на принципа на правовата държава, тъй като никоя легислатура не би могла да обвърже със своите законодателни разрешения която и да било следваща.
Предвид изложеното обсъжданата конституционна промяна - като създава вътрешна несъгласуваност в конституционно установения ред за конституиране на основните трайни институции на държавата и навлиза в пределите на резервираната за Велико Народно събрание компетентност, в противоречие с разпоредбата на чл. 158, т. 3 по смисъла на "формата на държавно управление", изведен в Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. - противоречи на изначалното конституционно разграничаване на овластяването за конституционни промени на Великото Народно събрание и на Народното събрание по смисъла на чл. 153 от Конституцията.
Поради изложеното Конституционният съд намира, че чл. 91б (нов), както е въведен с § 5 ЗИД на Конституцията, е противоконституционен като невалиден.
V.
Относно промените в чл. 99, ал. 5 и 7 и в чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията
При проведеното гласуване относно основателността на исканията за установяване на противоконституционност на промените в чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда, поради което исканията следва да бъдат отклонени.
А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията са основателни.
1. Възприетият модел на служебно правителство до изменението на Конституцията
Доколкото един от мотивите на конституционните промени, предназначени да ограничат дискрецията на президента при формиране на служебно правителство, основан на позоваване и критики за злоупотреба с правомощия към служебните правителства в България през последните години, е укрепването на парламентаризма чрез осигуряване на непрекъсваемост в дейността на парламента, е необходимо, макар и накратко, да се посочат най-съществените характеристики на възприетия с Конституцията от 1991 г. институт на служебно правителство и да се очертае специфичното за отношенията във властовия триъгълник президент - правителство - парламент според конституционната уредба на тази материя, която създателите на Конституцията от 1991 г. установяват.
Съществена характеристика на българския конституционен модел на парламентарно управление, възприет с Конституцията от 1991 г., която следва установените в континентална Европа парламентарни традиции и тяхното развитие, е, че управлението в държавата се осъществява от парламента чрез формирано от него правителство, което функционира, докато има парламентарна подкрепа, и че тя е република парламентарна с държавен глава, различаващ се от доминиращото, по-често в миналото, виждане за неговата предимно церемониална роля. Важно е да се подчертае, че президентът в българския парламентарен модел според създателите на Конституцията от 1991 г. се избира пряко от суверена, конституиран в избирателен корпус от политически дееспособните граждани, и макар да не е равнопоставен на парламента от гледна точка на представителство, той е равностоен с него по своята демократична легитимност. Накратко, акцентът, който създателите на Конституцията от 1991 г. поставят върху фигурата на българския президент като държавен глава, е, че той е демократично легитимиран и трябва да разполага с необходимата и достатъчна дискреционна власт, за да осъществи демократичната функция да брани интересите на титуляря на държавна власт - суверенния народ.
В българския конституционен модел могат да бъдат разграничени според доктрината "редовно" правителство - избрано от Народно събрание, правителство "в оставка" - действащо при условията на чл. 111, ал. 1 и 2 от Основния закон, и "служебно" правителство - назначено от държавния глава в хипотезата на чл. 99, ал. 5 от Конституцията от 1991 г.
Служебното правителство се възприема като особен вид правителство, което се съставя само като крайно средство в ситуация на парламентарна криза. Невъзможността за постигане на парламентарна подкрепа (поради криза в отношенията между политическите сили в парламента) за избор на правителство се определя в доктрината и политическата практика като парламентарна криза. Във Великото Народно събрание съществуването на служебно правителство като конституционно установен държавен орган в парламентарния модел на управление, назначен от президента и компетентен да ръководи текущите въпроси на вътрешната и външната политика за неопределен, но определяем период от време - до избора на правителство от новоизбраното Народно събрание, не се оспорва.
Служебният му характер произтича от източника на неговото овластяване - то се назначава от президента и той го легитимира, а не се избира от Народното събрание, както и от предназначението му - да организира произвеждането на избори за нов парламент, който да формира парламентарно правителство.
По отношение на формирането му, в отклонение от установеното в класическите парламентарни демокрации, служебното правителство има непарламентарен произход поради обстоятелството, че се назначава от президента, когато се "изчерпят конституционните възможности за образуване на правителство, ползващо се с доверието на Народното събрание" (Решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г.). Във Великото Народно събрание е постигнато съгласие, че при назначаването на служебно правителство от президента като крайна мярка - в случаи на парламентарна криза, държавният глава не следва да бъде ограничаван в дискрецията си относно определянето на състава на правителството. Проведени са обсъждания относно изричното посочване в Конституцията на кръга от лица, които могат да бъдат назначени за служебен министър-председател, но тази идея е отхвърлена (протокол от 161-вото заседание на Комисията за изработване проект за Конституция на България от 21.06.1991 г.).
Без да възпроизвежда подробно аргументацията на основните характеристики на служебното правителство, изведени в Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г., както и на възприетото виждане относно неговите правомощия, като посочват, че не намират основания да се отклонят в настоящото производство от поддържаното в цитираното решение, конституционните съдии подчертават следното по отношение на правомощията на служебното правителство: с назначаването на служебно правителство престава да функционира намиращият се в оставка Министерски съвет (правителство и Министерски съвет се използват като синоними в Конституцията от 1991 г.); срокът на пълномощията му продължава до образуването на правителство по реда, установен в чл. 99 от Конституцията; правомощията на Министерския съвет, така както са предписани в глава пета от Конституцията, са и правомощията на служебното правителство - очакваната сдържаност при тяхното упражняване се основава на това, че то не получава своя мандат от парламента, макар и формално ограничения да не са предвидени в Конституцията; тази ограниченост на служебното правителство не подлежи на дефиниране или законова уредба, а е следствие от ограничения във времето, през което функционира служебното правителство, от предназначението му да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика на страната до произвеждането на парламентарни избори и съставянето на правителство от новоизбраното Народно събрание, както и от ограничеността на парламентарния контрол, упражняван върху него - поради това, че не парламентът е източник на неговите правомощия, той не може да осъществи в пълнота парламентарния контрол - да реализира политическата отговорност на служебното правителство (Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г.).
2. Конституционните промени относно служебно правителство, въведени с § 7 ЗИД на Конституцията
С предложеното и прието изменение в обсъжданите конституционни текстове - чл. 99, ал. 5 и 7 - се изменя както редът за назначаване на служебно правителство, като се ограничава съществено дискрецията на държавния глава да формира неговия състав и структура, така и се установява на конституционно ниво възможност за ограничаване на правомощията на служебния кабинет. Изборът на държавния глава за кандидат за служебен министър-председател е само в пределите на изчерпателно посочените лица в текста на чл. 99, ал. 5, така както е въведен с § 7 ЗИД на Конституцията, заемащи точно определени висши длъжности в държавата. Както показа практиката по прилагането на този текст, поради непредвиждане на хипотезата на заварено положение на заемащите тези длъжности възникват проблеми от обсъжданите конституционни промени.
До настоящите промени в Конституцията от 1991 г. в разглежданата материя, ако не се постигнеше съгласие за съставяне на правителство, държавният глава разполагаше с автономия в преценката си кого да назначи в състава на служебното правителство, включително и кой да бъде назначен за служебен министър-председател. След конституционните промени президентът е задължен да проведе консултации с парламентарните групи, преди да възложи на кандидата за министър-председател, избран измежду посочените в изречение второ на чл. 99, ал. 5 от Основния закон лица, да му предложи състав на служебно правителство за назначаване. Формално няма конституционна пречка президентът да направи възражения по състава на правителството, както и да поиска промяна в него, но и в двата случая предложението трябва да дойде от кандидата за служебен министър-председател, респективно от служебния министър-председател, макар и президентът да издава акта за назначаването, както и за промяна на състава на служебното правителство. При така отслабената властова позиция на президента в действителност служебното правителство не носи политическа отговорност. За постигане на целта на извършената промяна - съществено намаляване на ролята на държавния глава по отношение на служебното правителство - е предвидена и възможност да бъдат ограничени със закон правомощията на служебния кабинет (чл. 99, ал. 7).
В допълнение конституционните съдии отбелязват, че с отпадането на израза "разпуска Народното събрание" от разпоредбата на ал. 5, чл. 99, предвидено също с § 7 ЗИД на Конституцията, е съществено ограничена демократичната функция на президента, вписваща се в логиката на основната конституционна характеристика на института държавен глава в република с парламентарно управление по смисъла на чл. 92, ал. 1 от Основния закон. Легитимиран от прекия избор в система на демократично управление под върховенството на правото, българският президент е обвързан с обезпечаването на стабилността, непрекъсваемостта и конституционосъобразността на държавното управление, включително като осъществява политически арбитраж между титуляря на държавната власт и това временно политическо представителство, което не е в състояние, изчерпвайки демократичната процедура по чл. 99, ал. 1 - 4 от Конституцията, да състави правителство. Такова политическо представителство губи своята легитимност, тъй като не е изпълнило една от съществените функции, с които е натоварено в парламентарното управление - да формира правителство. Поради това самото то се лишава от основанието на своето съществуване - доверието и съгласието на суверена да бъде управляван според собствената му воля, така както тя е изразена и трансформирана в парламентарен мандат чрез акта на избора. Именно президентът, който е демократично легитимиран чрез преки избори, е призван в условията на парламентарна криза да защити интереса на суверена.
Конституционните съдии, като вземат предвид възприетия от създателите на Конституцията от 1991 г. модел на парламентарно управление, включените институции в процеса на формиране на служебно правителство и установения механизъм за взаимен контрол и възпиране между президент, правителство и парламент, както и изложените съображения от вносителите и приетите и влезли в сила промени в Конституцията от 1991 г., в контекста на изложеното дотук, установяват, както следва:
3. По отношение на чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията
Без да навлизат в анализ относно целесъобразността на изчерпателно изброените потенциални кандидати за министър-председател, включително относно допустимостта определени от тях да бъдат титуляри на подобна функция, конституционните съдии, като подчертават, че злоупотреба с власт винаги е възможна от всяка властова структура в държавата, считат, че с конституционните промени, въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, се изменя редът на формиране на служебното правителство като един от основните конституционни органи по такъв начин, че съществено се засяга механизмът на взаимен контрол и баланс във властовия триъгълник президент - правителство - парламент, а с това и се нарушава конституционното равновесие в установената парламентарна система с държавен глава, на когото е възложена значима демократична функция от създателите на Конституцията от 1991 г. В практиката си Конституционният съд приема, че "да бъде въплъщение и да изразява и отстоява националната идентичност, ценности и стремежи, континуитета на държавата" е смисълът, заложен в конституционната функция на президента по чл. 92, ал. 1 (Тълкувателно решение № 25 от 1995 г. по к.д. № 27/1995 г.), и подчертава, че тази негова функция "се отличава със своята непрекъсваемост, което има опора в редица конституционни разпоредби - чл. 93, ал. 5, чл. 97, ал. 3 и 4 и чл. 99 от Конституцията, и означава, че конституционно възложеното задължава да бъде изпълнявано последователно и непрекъснато в рамките на определения президентски мандат. Разпоредбата на чл. 92, ал. 1 определя облика на институцията "президент" в българския конституционен модел. Тя означава също, че президентът трябва винаги да действа така, както нацията изисква, и неговият пряк избор легитимира това" (Решение № 12 от 2020 г. по к.д. № 1/2020 г.).
Наред с посоченото съдиите обръщат внимание, че обсъжданата конституционна промяна засяга както статуса на президента и служебното правителство, така и статуса на Народното събрание, ведно с установените взаимоотношения между тях. Осигуряването на непрекъсваемост в дейността на представителния орган е гаранция за упражняването на парламентарен контрол върху служебното правителство като една от основните конституционно възложени му функции (чл. 62, ал. 1 от Конституцията) и в този смисъл се засилва позицията на парламента като властови център. Парламентът не би могъл обаче да приложи други средства за парламентарен контрол освен въпроси и питания и доколкото овластяването е от президента, не би могъл да реализира политическата отговорност на служебния кабинет. В същото време по-малко свобода на преценка за президента при назначаването води до намаляване на неговата отговорност по отношение на служебното правителство. Всичко това променя установените от създателите на Конституцията от 1991 г. взаимоотношения президент - правителство - парламент в посока на властово надмощие на парламента, което е в нарушение на ядрото на основополагащия за конституционния ред принцип на разделение на властите - да не се допусне подчиняването на една власт на друга.
Съдиите посочват, че "обстоятелството, че правителството в държава, установила парламентарна форма на управление, е отговорно пред парламента, не създава за правителството статус на подчиненост - сферата на вземане на важните държавни решения не е резервирана единствено за Народното събрание като национален представителен орган, в тази сфера от съществено значение за ръководството на държавата са правомощията на правителството" (Решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2020 г.). В своята практика Конституционният съд отбелязва че "[п]равното положение на президента на Република България като държавен глава и орган, който изпълнява интегриращи функции в държавното управление, изключва възможността той да бъде титуляр, на която и да е власт, в т.ч. и изпълнителната власт" (Решение № 6 от 2012 г. по к.д. № 3/2012 г.). Съдът подчертава, че "президентът взаимодейства с титулярите на всяка от властите, но без това да го поставя над тях", и приема, че "в българския конституционен модел президентът допринася за умереност и непрекъсваемост в държавното управление, ориентирано към дългосрочните цели на държавата и се проявява като възпиращ фактор и коректив на правителствените политически решения" (Решение № 12 от 2020 г. по к.д. № 1/2020 г.).
Конституционните съдии посочват, че в конституционната правова държава с парламентарно управление националният представителен орган е център на властването, но широка е не властта на парламента, а на парламента в рамките на Конституцията - той е учредена власт, която е присъщо ограничена. Конституцията е, която определя рамката за действие на политическото представителство - обратното лишава от смисъл съществуването на писаната конституция като върховен закон и на самия конституционализъм.
Осигуряването на непрекъсваемост в дейността на парламента не може да бъде сам? по себе си оценено като укрепване на парламентаризма. Парламентарното управление не означава управление от парламента, а има смисъл, че отговорността за изграждане и функциониране на единна система на управление в държавата се носи от правителство, създадено от и понасящо политическа отговорност пред парламента. Всяка от двете власти - законодателна и изпълнителна, има своите функционално назначение и компетентност, които осъществяват във взаимодействие и взаимен контрол и възпиране. Това установено положение в конституционната доктрина и практика е относимо и към хипотезата на служебно правителство. В република с парламентарно управление и държавен глава - президент, каквато е България, в случаите на парламентарна криза именно предвидената от създателите на Конституцията демократична функция на президента - да бъде политически посредник между титуляря на държавна власт и доказалото невъзможността си да изпълни демократичното си назначение народно представителство - е насочена към преодоляване на парламентарната криза, а не осигуряването на непрекъснатост на властването на такъв парламент. При парламентарно представителното управление избирателите са единственият легитимиращ фактор за политическото представителство чрез акта на избора; те не са просто обект, а субект на управление и непрекъсваемостта в дейността на Народното събрание няма приоритет пред легитимиращата роля на изборите. Предвид изложеното съдиите считат, че обсъжданата промяна в ал. 5 на чл. 99, така както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, е в несъответствие с основополагащия принцип на народен суверенитет и формата на парламентарно управление, установени с Конституцията от 1991 г., които са неотделима част от конституционните съдържателни ограничения на властта на представителния орган да извършва конституционни промени по смисъла на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Основния закон.
Освен това, като ограничава демократичната функция на президента в република с парламентарно управление, с оглед на характеристиката му на основна конституционна институция, обсъжданата конституционна промяна засяга фундамента на държавата (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г., Тълкувателно решение № 2 от 1991 г. по к.д. № 24/1991 г.). Промяната отнема съществената част от правомощията на президента - да определя състава на служебното правителство и да го назначава.
В ролята на производна учредителна власт Народното събрание може да променя Конституцията по реда, предвиден в глава девета на Конституцията, но то не може да променя смисъла на съществуване на трайните конституционни институции, които осъществяват държавното управление - тяхната организация, функции и статус, както и баланса между тях, каквото произтича от обсъжданите тук конституционни промени.
Създадените от Конституцията основни държавни органи, мястото, формирането и структурата им, както и предоставените им основни правомощия и установеният между тях баланс са в обхвата на същностното съдържание на Конституцията, определящо нейната идентичност, и е недопустимо те да се променят от едно преходно парламентарно мнозинство. Те са установени от конституционния законодател съдържателни ограничения по отношение на извършваните от Народното събрание конституционни промени, които то трябва да следва - разпоредбата на чл. 158 от Конституцията има този смисъл и предписва, че нова Конституция и промени в действащия Основен закон, относими към основите на конституционния ред, са въпроси, чието решаване е в правомощията само на Велико Народно събрание.
Обобщавайки, съдиите приемат, че конституционните промени, така както са въведени с § 7 ЗИД на Конституцията, в частта на промени в чл. 99, ал. 5, включително и отмяната на израза "разпуска Народното събрание" в чл. 102, ал. 3, т. 3, е в несъответствие с разпоредбата на чл. 158, т. 3 във връзка с чл. 153 от Конституцията и следва да бъде обявена за противоконституционна като невалидна.
Отмяната на разпоредбата на чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон, въведена с § 8 ЗИД на Конституцията, относно неподлежащия на приподписване указ на президента, с който разпуска Народното събрание (по смисъла на предходната редакция - издаван при назначаване на служебно правителство), е съгласувана с обсъдените конституционни промени в чл. 99, ал. 5 от Конституцията. Поради това, че чл. 102, ал. 3, т. 3 осигурява реализацията на чл. 99, ал. 5 в редакцията до промените и извършените промени следват тази съгласуваност, правните последици от обявяването за противоконституционна като невалидна на конституционната промяна в чл. 99, ал. 5, както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, се разпростират и по отношение на промяната, въведена с § 8 ЗИД на Конституцията в чл. 102, ал. 3, т. 3.
Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни.
Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията са неоснователни.
Извършената промяна в чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон е следствие от изменението на чл. 64 най-малко (но не само) защото отпада изразът "разпуска Народното събрание" и в този смисъл промяната логически се свързва с идеята за непрекъснатост на дейността на парламента.
Според съдиите, когато се преценява конституционосъобразността на една нормативна уредба, включително обективирана в закон за изменение и допълнение на Конституцията, на първо място е безусловно необходимо да се изяснят нейното съдържание и последиците, към които е насочена. В случая на пръв поглед изменената разпоредба на чл. 99, ал. 5 от Конституцията урежда само начина, по който президентът излъчва служебния кабинет, при което свободната му при действието на предишната уредба преценка сега е ограничена до възможността да избира измежду заемащите няколко висши държавни длъжности, излъчени от парламента.
Същинският въпрос обаче (този, който има обуславящо значение за начина на функциониране на служебното правителство съобразно принципите на Конституцията) е въпросът за неговата политическа отговорност - т.е. дали и пред кого то отговаря за своите действия и бездействия. Напълно недопустим е прочит на конституционната уредба, съобразно който дори и при тази редакция на чл. 99, ал. 5 служебният кабинет не е отговорен нито пред парламента, защото не се излъчва от него, нито пред президента, защото той е лишен от свобода на преценка относно личността на служебния премиер и министрите. Както сполучливо посочва проф. Емилия Друмева (Конституционно право. София: Сиела, 2018, с. 487), отговорността на правителството пред парламента "представлява сърцевината на парламентарната форма на управление", при която правителството зависи от доверието на парламента. По тази причина, както е акцентирано в Решение № 8 от 2016 г. по к.д. № 9/2015 г., "отговорността на изпълнителната власт, и по-специално политическата отговорност на МС, може да се реализира по всяко време чрез способи и механизми, предвидени на конституционно ниво." Отново в същия контекст и в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. съдът е акцентирал, че "за изпълнението, респ. неизпълнението на своите конституционни задължения, включително тези по осигуряване на обществения ред и националната сигурност, Министерският съвет подлежи на контрол от парламента, който го е излъчил, и носи политическа отговорност пред него."
Служебното правителство, което не се излъчва от Народното събрание, а се назначава от държавния глава, не може да е отговорно пред друг, освен пред президента - противното би означавало в нарушение на принципа на народния суверенитет (чл. 1, ал. 2 от Конституцията) да се легитимира пълна липса на политическа отговорност на изпълнителната власт, която не е излъчена пряко от народа. Поради всичко това съдиите смятат, че и при новата редакция на чл. 99, ал. 5 от Основния закон служебният кабинет отговаря пред президента и той разполага с правомощието да освобождава назначения премиер (като го замени с друг от посочените в разпоредбата лица), както и ако не пряко да освобождава министри, то да поиска от премиера да направи такова предложение. Това е разумният и съответстващ на конституционните принципи прочит на разпоредбата, въз основа на който следва да се преценява нейната конституционност от гледна точка на необходимостта да се съобрази налице ли е нарушаване на баланса в правомощията на предвидените в Конституцията институции "при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата - народен суверенитет, върховенството на Основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт", в който случай би била налице промяна на формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г.). От тази гледна точка същественият според съдиите въпрос е: кой е балансът, който съдът трябва да съобразява при упражняване на контрола за конституционност при промяна на Основния закон от обикновено Народно събрание - този, който следва от общия дух, логика и принципи на конституционната уредба, или този, който се обосновава с регламентацията на отделни властови правомощия. Според съдиите отправната точка при отговора на този въпрос е разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от Конституцията: "България е република с парламентарно управление". Съобразно този принцип държавната политика се формира от парламента и правителството, като се осъществява и изпълнява пряко от кабинета, който отговаря пред парламента (чл. 83 от Конституцията). В този смисъл, както е посочено в Решение № 8 от 2016 г. по к.д. № 9/2015 г., "правителството е, което ръководи и осъществява държавното управление на основата и в изпълнение на общите правила, установени от законодателя, като изборът на подход е оставен на преценката на изпълнителната власт".
Държавната политика (външна и вътрешна) трябва да е стабилна, устойчива и последователна - това са изискванията към доброто управление в интерес на гражданите. По тази причина произтичащият от духа и принципите на Конституцията баланс в отношенията между институциите не би следвало да позволява един служебен кабинет с ограничен (по подразбиране) времеви хоризонт да чертае в дългосрочен план държавната политика, включително като променя трайни приоритети и политики, следвани от парламента и излъчените от него редовни правителства.
В този смисъл предприетото изменение на чл. 99, ал. 5 от Конституцията според съдиите не нарушава обусловения от конституционните принципи баланс в отношенията парламент - президент - правителство, тъй като в една република с парламентарно управление в центъра на този баланс е парламентът, чиято е водещата роля за формиране на политиките на държавата. Както е посочено в Решение № 8 от 2016 г. по к.д. № 9/2015 г., "политическото представителство е това, което със закон определя принципите, съдържанието и насоките на една или друга държавна политика". Така и според Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. "член 1, ал. 1 от Конституцията определя България като република с парламентарно управление, а според чл. 62 Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол. Това означава, че Народното събрание е висшият държавен орган, в чиято компетентност Конституцията е възложила осъществяването на най-важните държавни функции". В този смисъл промяната в чл. 99, ал. 5 от Конституцията логически следва от установената в чл. 64 непрекъсваемост във функционирането на Народното събрание, тъй като дава възможност за осъществяване на парламентарен контрол върху дейността на служебното правителство, макар и същото да остава отговорно пред президента.
Ограничаването на президента да избере служебния министър-председател измежду тесен кръг лица е мотивирано от необходимостта да не се стигне до резултата, който старата ал. 7 на чл. 99 от Конституцията се е стараела да избегне - продължаване на времетраенето, а оттам и обсега на властта на президента в случай на повтаряща се невъзможност на парламентарните групи да излъчат правителство. Законодателят е възприел възгледа, че принципът на чл. 1, ал. 1 от Конституцията би могъл да бъде реализиран по-успешно, ако кръгът на възможни служебни министър-председатели бъде стеснен до лица, вече осъществяващи значими държавни функции. Естествено, би могло да се спори дали този подход дава ефикасна защита на принципа на чл. 1, ал. 1 от Основния закон, който законодателят е намерил за застрашен. Конституционният съд обаче не е в правото си да оценява мъдростта на една конституционна промяна, нито да прави прогнози за нейната ефикасност.
Поддържа се тезата, че очертаването на ограничен кръг лица, които президентът може да покани за премиер на служебното правителство, води до нарушаване на баланса между институциите. Следва да се отбележи, че поначало прерогативите на президента, уредени в чл. 98 и 99 от Конституцията, са по естеството си представителни или възлагащи, а не управленски в тесния смисъл на думата. Специфични - и затова изрично изброени - са правомощията му по чл. 100 и 101 от Конституцията. При обикновени условия (т.е. ако не е налице правителствена криза) основното право на президента по отношение на съставянето на правителството е преценката за успешността на проучвателния мандат по чл. 99, ал. 4 от Основния закон. Във всички тези случаи конституционният законодател е изхождал от общата идея за ролята на президента, която съответства на принципа на чл. 1, ал. 1 от Конституцията.
Съдиите обръщат също така внимание, че всички посочени в чл. 99, ал. 5 от Конституцията лица, измежду които президентът назначава служебен министър-председател, са избрани на съответните длъжности именно от Народното събрание, а този избор представлява гаранция (косвена) за стабилност и предвидимост на политиката на служебния кабинет съобразно приоритетите, очертани от народното представителство. Същевременно без изключение става дума за конституционни органи, т.е. органи, чието съществуване и функциониране е преценено от конституционния законодател като значимо за държавното управление (чл. 84, т. 8, чл. 91 и 91а от Конституцията), като при това конституционната им уредба систематично е разположена в глава трета ("Народно събрание") и включването им в кръга от лица, между които президентът избира служебен премиер, като резултат вътрешно хармонизира конституционната уредба. В този смисъл ограничаването на преценката на президента да назначи служебен министър-председател измежду фигури, избрани от парламента на държавно значими позиции и като такива ползващи се с обществено доверие, също е в духа на конституционните принципи.
Без значение е обстоятелството, че съществува теоретична възможност никое от поканените лица да не приеме поста на служебен премиер. Това не е в състояние да предизвика конституционна криза, тъй като до съставянето на ново правителство кабинетът в оставка е действащ (чл. 111, ал. 3 от Конституцията), което в сравнителен план е познато и широко утвърдено решение, обезпечаващо непрекъснатостта на държавното управление.
Като се има предвид горното, съдиите поддържат, че произтичащият от принципите на Конституцията баланс при упражняване на функциите на висшите държавни органи не се нарушава с новата редакция на чл. 99, ал. 5 от Основния закон при отчитане на необходимостта служебният кабинет да е отговорен пред президента.
Степента, в която разглежданата промяна засяга елементи от баланса между институциите, е свързана по-скоро с търсенето на решения във връзка с непредвидените (и разкрили се в тридесетилетната практика) възможности на досегашната уредба да доведе до отклонения от основополагащи принципи, отколкото с промени в установеностите, спадащи към "формата на държавно устройство и на държавно управление". Както вече беше посочено по-горе, Конституционният съд не е призван да преценява ефикасността на тези решения, нито държавническата мъдрост на законодателя.
Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 99, ал. 5 и в чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, не са противоконституционни.
Конституционният съд по отношение на промените в чл. 99, ал. 7, както са въведени с § 7 ЗИД на Конституцията, излага следното:
Между първо и второ гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-353-04-315 от 14.12.2023 г.) се предлага разпоредбата на ал. 7 на чл. 99 от Конституцията да бъде променена вместо отменена, като запази систематичното си място. От изказванията при разискване на предложението в пленарно заседание (стенограма от заседанието на Комисията по конституционни въпроси от 16.12.2023 г.) може да се установи, че вносителите на предложението между първо и второ гласуване се аргументират с необходимостта правомощията на президента да бъдат ограничени. В основата на аргументацията стои допускане, че служебен кабинет, назначен от президента, е зависим от него - следва неговата визия за политиката в управлението на държавата и неговите указания, което според изразените становища се потвърждава от политическата практика и действия на такива правителства, в частност през последните две години.
Между "второто" първо и второ четене е направено предложение (вх. № 49-354-04-315 от 14.12.2023 г.) съдържанието на чл. 99, ал. 7 да бъде изменено. По-конкретно, предложено е разпоредбата да бъде формулирана по следния начин: "Основна задача на служебното правителство е да организира честни и свободни избори. Ограничения в правомощията на служебното правителство могат да бъдат предвидени в закон." С тази формулировка е приета и конституционната промяна, въведена с § 7 ЗИД на Конституцията.
По отношение на мотива за конституционна промяна - да се преодолее зависимост от президента на служебното правителство, Конституционният съд отбелязва, че всяко "редовно" правителство в отношенията му с Народното събрание е зависимо от неговото съгласие и подкрепа и то може да остане на власт и да функционира, докато има поддръжката на парламентарното мнозинство. Парламентът осъществява парламентарен контрол и може да реализира политическата отговорност на избраното от него правителство, а служебното правителство, което се назначава от президента и има източник на овластяването си в президентската институция, макар и да не носи пълна политическа отговорност пред парламента, има степен на зависимост от него също така. Конституционният съд поддържа в практиката си и не намира основание да се отклони от позицията си по това дело, че инструментите за контрол от страна на парламента по отношение на правителството "оказват влияние върху упражняването на изпълнителната функция на правителството, но без да премахват неговата самостоятелност или да ограничават правомощията му" (Решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2021 г.). При действие на предходната редакция на обсъждания чл. 99, ал. 7 от Конституцията съдът е приел, че в рамките на срока на правомощията на служебното правителство "президентът може да прави промени в структурата и състава на служебното правителство" (Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г.) и че това е част от механизма за контрол и възпиране между властите в парламентарната система на управление, а не недопустима зависимост на служебното правителство от президента.
Конституционният съд намира, че обсъжданият конституционен текст е конституционно нетърпим в неговата цялост, защото с него се променя смисълът на съществуването на служебното правителство като елемент на установената парламентарна система от създателите на Конституцията от 1991 г.
Служебното правителство е юридически и функционално самостоятелно по отношение на държавния глава, но с направените конституционни промени не може да бъде реализирана в пълнота неговата отговорност пред парламента. В диспозитива на Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г. Конституционният съд приема, че "[с]лужебното правителство осъществява правомощията на Министерския съвет, определени в глава пета от Конституцията. Известна ограниченост на неговите функции произтича от това, че то получава своя мандат не от парламента. Тя не подлежи на дефиниране или законова уредба, а е следствие от ограничения във времето, през което функционира служебното правителство, от предназначението му да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика на страната до провеждането на законодателни избори и съставянето на правителство от новоизбраното Народно събрание, от ограничеността на парламентарния контрол, упражняван върху него." Ограниченията в правомощията на служебното правителство не произтичат от възможността държавният глава да интервенира в сферите на компетентност, които Конституцията отрежда на всеки Министерски съвет (чл. 87, ал. 1 и 2, чл. 98, ал. 1, т. 5 и 6, чл. 100, ал. 2 и 4, чл. 105, ал. 1 и 2, чл. 106, 107, 114, чл. 143, ал. 2, чл. 150, ал. 1 и др.) и с каквато компетентност разполага и служебното правителство. Изпълнителната власт, включително и тази, упражнявана от служебен кабинет, "е самостоятелна област на държавното управление и в ценностен аспект нейната функция е толкова ценна, колкото и на останалите власти.
Тя е независима да взима решения, основани на закона и на нейната собствена воля. [...] Конституционният статус на изпълнителната власт изключва нейната управленска преценка да бъде блокирана от някоя друга власт" (Решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2021 г.).
С обсъжданата конституционна промяна, и по-конкретно с изречение първо на ал. 7 на чл. 99, така както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, се създава конституционна основа за ограничаване на правомощията на служебния кабинет, тъй като извежда организирането на честни и свободни избори като основна задача на служебното правителство. Всяко правителство - и правителството в оставка при изтекъл мандат на Народното събрание също - е длъжно да организира честни и свободни избори, а не само служебното. Нещо повече, тази разпоредба разколебава конституционния императив в ал. 2 на чл. 105 от Основния закон, според който правителството осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общо ръководство на държавната администрация и въоръжените сили.

history Разпоредбата на изречение първо в ал. 7 на чл. 99, въведено с § 7 ЗИД на Конституцията, не само няма самостоятелен правен ефект, но и като текст, на който е придаден конституционен ранг, застрашава от деформация смисъла на установеното от създателите на Конституцията от 1991 г. положение, че служебното правителство е елемент от утвърдената парламентарна система, един от конституционно установените основни органи в системата на управление на държавата, който в условията на парламентарна криза има специалното предназначение да осигури единството в държавното управление през периода на нейното преодоляване. Поради това обсъжданият конституционен текст е конституционно нетърпим.
С второто изречение на същата ал. 7 на чл. 99, въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, се създава на конституционно ниво възможност ограничения в правомощията на служебното правителство да могат да бъдат въведени от Народното събрание със закон. Това ограничаване на компетентността на служебното правителство по законодателен ред от Народното събрание, разгледано в контекста на Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г., от което съдът не намира основание да се отклони при произнасянето си по настоящото дело - и според което тълкувателно решение служебното правителство разполага с всички правомощия на Министерския съвет, така както те са предписани в Конституцията и със закон те не могат да бъдат ограничавани - означава и ограничаване на конституционно предвидената компетентност на Министерския съвет. Тази възможност е недопустима без конституционна промяна. Правомощията на всички органи, възложени им от Конституцията, не могат да бъдат отнемани със закон, защото се засяга съдържателната страна на мандатите и възможността за промяната им само по конституционен ред е гаранция за конституционосъобразното осъществяване на държавната власт (Тълкувателно решение № 13 от 2010 г. по к.д. № 12/2010 г.).
Конституционният съд обръща внимание, че Конституцията установява определен баланс между правомощия на държавните органи, които имат основно значение за организацията и осъществяването на публичната власт, между които Народно събрание, Министерски съвет, президент на републиката, по такъв начин, че те взаимно да се балансират и възпират при упражняването на държавната власт. Текстът на чл. 99, ал. 7, изр. второ се основава на разбиране от страна на 49-ото Народно събрание, приело промените, значително разширяващо установената от създателите на Конституцията от 1991 г. конституционна рамка. Постановеното в изцяло новата като текст ал. 7 на чл. 99 деформира възприетия модел на взаимоотношения между властите, засягайки така ядрото на принципа на разделение на властите, че никоя от властите не може да има надмощие (Тълкувателно решение № 6 от 2012 г. по к.д. № 3/2012 г.). Също така въведеното с изречение второ в ал. 7 на чл. 99 правило ограничава упражняването на контрол за конституционност - придобило конституционен ранг, то има смисъл, че ограничителните по отношение на служебното правителство закони, при това без въведен конституционен стандарт и по преценка на всяка легислатура, стават норма, с която Конституционният съд като гарант на върховенството на Конституцията е длъжен да се съобрази. По същество Народното събрание овластява самото себе си с правомощие, което не е посочено в приетия през 1991 г. Основен закон. Народното събрание не може да променя предназначението на установените основни конституционни институции, още по-малко да си възлага самото то власт, която не му е отредена от Конституцията при нейното създаване - с промяната представителният орган трансформира присъщо ограничената му власт в неограничена.
Създателите на Конституцията разпределят властването между основните конституционни органи така, че държавната власт да бъде осъществявана по най-ефективния начин, определяйки техния статус ведно с механизмите на взаимодействие и сътрудничество и взаимен контрол и възпиране в съответствие с естеството на възложената им власт при спазване на основополагащите принципи на народен суверенитет, разделение на властите, върховенство на правото, политически плурализъм и независимост на съдебната власт. Тяхното ефективно функциониране не би било възможно обаче, ако се установят толкова ограничаващи способи на упражняване на властта, че да не им се предостави необходимата и достатъчна дискреция, за да направят - всеки от тях - необходимото за благополучието на обществото и държавата в цялост. Въвеждането им с конституционни промени, извършени от Народното събрание, в нарушение на основополагащи за установения конституционен ред принципи, каквито са народният суверенитет, разделението на властите и върховенството на правото, засяга ценностното ядро на Конституцията като съдържателно ограничение на присъщо лимитираната власт на Народното събрание по смисъла на чл. 153 от Конституцията. По изложените съображения Конституционният съд счита, че въведената с § 7 ЗИД на Конституцията промяна в ал. 7 на чл. 99 от Основния закон навлиза в запазената за Велико Народно събрание възможност за промяна в материята на основите на установения конституционен ред - ценностното ядро на Конституцията.
Поради изложеното Конституционният съд намира, че промяната в чл. 99, ал. 7, както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, следва да бъде обявена за противоконституционна като невалидна.
VІ. Относно конституционните промени в глава шеста "Съдебна власт", както са въведени с § 4, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 и 20 ЗИД на Конституцията
1. Развитие на конституционната уредба на съдебната власт
В исторически план устройството и функционирането на съдебната власт в България не се основава нито на създала се през векове национална традиция, нито на трайно установена конституционна уредба. В Третата българска държава политически и организационни съображения отреждат на съдебната власт един-единствен член в Търновската конституция - чл. 13, съгласно който "съдебната власт принадлежи на съдебните места и лица, които действат от името на Княза, а отношенията на тези места и лица се определят чрез особени наредби." По този начин съдебната власт в България още при изграждането на Третата българска държава има пестеливо уредена конституционна уредба, която предоставя изграждането й на формираните в Народното събрание мнозинства.
В периода 1880 - 1947 г. Народното събрание приема четири закона за устройство на съдилищата, които са многократно променяни. Чрез тях се установява системата на съдилищата в България и се въвежда фигурата на прокурора, който е към съответните съдилища, орган е на министъра на правосъдието и осъществява надзор за правилното действие на правосъдието. Въвежда се фигурата на съдебния следовател (съдия-следовател), който е част от състава на окръжния съд. Посредством многобройни изменения, бавно и при непрекъснато променящи се условия, е установена постепенно (в йерархичен ред) несменяемостта на съдиите, а тази на прокурорите започва да се прилага постепенно от 1934 г.
По този начин до 1947 г. съдебната власт в България е поставена в пряка зависимост от желанията, целите и възможностите за въздействие на политическите партии, представени в парламента. Зараждащите се форми на независимо самоуправление на съдебната власт (като Висш съдебен съвет, съставен от висшите съдии и с участието на главния прокурор, на висш чиновник от Министерството на правосъдието и на адвокат, който съвет има правомощието да дава предложения на министъра на правосъдието за повишаване на съдии и прокурори) са твърде условни и много често променяни. В резултат не са налице нито нормативно установени трайни правила, нито е създадена традиция за независимост на съдебната власт, включително в рамките на самата съдебна власт, както и не е установена трайна политическа култура на взаимно балансиране на съдебната власт с другите две власти - законодателната и изпълнителната.
Конституциите от 1947 г. и 1971 г. за първи път установяват уредба на съда и на прокурорския надзор (1947 г.) и прокуратурата (1971 г.), като закрепват пряката им зависимост от Народното събрание. Въведената изборност на съдиите, а на върховните съдии и на главния прокурор от Народното събрание и тяхната отчетност пред него категорично утвърждава зависимост от политическата власт. Наред с това двете конституции установяват на конституционно ниво основната функция на главния прокурор, на когото са подчинени всички прокурори - да осъществява върховен надзор за точното изпълнение на законите от всички субекти, включително и от съда, като съгласно Конституцията от 1947 г. прокурорите са при съдилищата, а Конституцията от 1971 г. за първи път урежда прокуратурата като самостоятелна институция.
При тази историческа даденост Конституцията от 1991 г. за първи път дефинира "съдебната власт, като установи основните й характеристики" (Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.), определи кои правни субекти съставляват съдебната власт, какви са техните основни правомощия, кой е органът, който осъществява кадровата дейност в съдебната власт (назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите), и какъв е правният статус на лицата, които осъществяват съдебната власт.
Конституционният законодател, отчитайки стремежа за промяна на действалия до приемане на Конституцията от 1991 г. модел на осъществяване на правозащитната функция на държавата, както и за отмяна на функцията на прокуратурата за "общ надзор", и отчитайки липсата на политическа яснота и готовност за подробна нова уредба на съдебната власт в Основния закон, създава модел на съдебната власт, който оставя широки възможности за различни законодателни решения по основни въпроси, свързани с нейната организация и функциониране, включително и границите за независимост.
Изходната позиция на 7-ото Велико Народно събрание е заложена в приетите от Комисията за изработване на проект за Конституция на България предварителни бележки: "Точно и ясно формулиране само на конституционните основи на съдебната власт, което дава единствено изходните положения за устройствените закони. Подробната регламентация, която се предлага в някои проекти, не е удачна с оглед на диалектиката. Конституцията не е нормативен акт само за днес, а преди всичко за бъдещето" (протокол от заседанието на Комисията за изработване на проект за Конституция на България от 20.12.1990 г.).
Решението, което е плод на много дискусии и компромиси и което е реакция на съществувалия до приемането на Конституцията модел, е включване в съдебната власт на съд, прокуратура и следствие. Видно от разпоредбата на чл. 117, ал. 1, за създателите на Конституцията въпросът що е то съдебна власт намира решение в широкото разбиране за основната функция на държавните органи, включени в нея - "защита на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата", независимо от факта, че средствата, чрез които тази защита се осъществява, са различни по своето естество. От обсъжданията в хода на приемане на Конституцията се установява, че вижданията на народните представители относно ролята и мястото на прокуратурата и на следствието са доста различни, а и невинаги достатъчно конкретни, което предпоставя възприетия подход на уреждане на конституционно ниво само на най-важните за правилното функциониране на демократичната, правова държава изисквания за съдебната власт.
Другия относим за глава шеста "Съдебна власт" въпрос - управлението на съдебната власт - конституционният законодател решава, като изхожда от разбирането, изразено в приетите от Комисията за изработване на проект за Конституция на България предварителни бележки: необходимост от създаване на Висш съвет, в който "трябва да бъдат съсредоточени за решаване всички кадрови въпроси", а по отношение на конституирането на този орган "ние трябва да изхождаме главно от две основни изисквания: 1) максимално участие на съдебните магистрати при решаването на собствените им кадрови проблеми, и 2) връзката с другите структури на държавна власт. Във всяко едно общество има "преливане" на властите. Въпросът е това "преливане" да бъде дозирано" (протокол от заседанието на Комисията за изработване на проект за Конституция на България от 20.12.1990 г.).
В сравнение с различията във вижданията на народните представители относно мястото и задачите на прокуратурата и на следствието, създаването на специален орган в рамките на съдебната власт, който да решава кадровите проблеми на съдиите, прокурорите и следователите, среща подкрепата на значително мнозинство от народните представители, които виждат в това гаранция за организационната независимост на съдебната власт в допълнение на индивидуалната независимост на съдиите, прокурорите и следователите (чл. 117, ал. 2). Изхождайки от разбирането, че на конституционно ниво е достатъчна уредбата на най-важното за този съвет, народните представители определят основната му функция, начина на конституиране, изискванията към състава и взаимодействието с изпълнителната власт. По този начин те уреждат новоучредения орган и предоставят на обикновения законодател да уреди всичко останало, което е необходимо за доброто функциониране на съдебната власт (чл. 133 от Основния закон).
Така приетият конституционен модел на съдебната власт открива възможност за и обуславя извършените за период от тридесет и три години пет изменения на Конституцията в глава шеста "Съдебна власт", като по този начин я превръща не само в най-често и най-съществено изменяната конституционна уредба, но и в главата, която несъразмерно в сравнение с уредбата на другите власти и несъответно като ниво на абстрактност на уредба установява регулацията на съдебната власт. Наслагването на изменения в глава шеста, включително и отмяната на приети при предходни промени изменения, показва отсъствие на ясна визия, влияние на разнородни фактори и липса на политически и обществен консенсус. Макар фокусирането върху управлението на съдебната власт самї по себе си да е отговор на траен обществен консенсус за необходимост от ефективни гаранции за независимостта и самостоятелността на съдебната власт и за нейната отговорност, които да повишат ефективността и справедливостта й, многобройността на измененията не сочи постигане на желания резултат.
След четирите изменения на глава шеста "Съдебна власт" - първото, направено от 39-ото Народно събрание (ДВ, бр. 85 от 26.09.2003 г.) и свързано с индивидуалния статус на съдиите, прокурорите и следователите; второто, направено от 40-ото Народно събрание (ДВ, бр. 27 от 31.03.2006 г.) и установяващо форма на взаимодействие между съдебната и законодателната власт и правомощията на прокуратурата; третото, направено от 40-ото Народно събрание (ДВ, бр. 12 от 6.02.2007 г.), открояващо мястото и ролята на Висшия съдебен съвет като "орган, който взема основните решения по управлението на съдебната власт" (мотиви на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, вх. № 654-01-129 от 22.09.2006 г.), уреждащо статуса на съдиите, прокурорите и следователите и на изборните членове на Висшия съдебен съвет и създаващо нов орган в съдебната власт - Инспектората към Висшия съдебен съвет; и четвъртото, направено от 43-тото Народно събрание (ДВ, бр. 100 от 18.12.2015 г.), целящо "структурна и организационна реформа на съдебната власт в съответствие с международните стандарти, като предпоставка за преодоляване на системните дефицити в българската конституционна демокрация" (доклад от 7.09.2015 г. на Временната комисия за обсъждане на Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, вх. № 554-01-144 от 24.06.2015 г.) чрез промяна на структурата и организацията на Висшия съдебен съвет - петото изменение на глава шеста на Конституцията (ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.), видно от мотивите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.), си поставя за цел "[у]крепване на независимостта на съда чрез структурна реформа на Висшия съдебен съвет" и "[р]еформа на прокуратурата, гарантираща нейната отчетност пред обществото".
2. Състав на органите на съдебната власт - промени в чл. 117, ал. 2 и чл. 128, както са въведени с § 10 и 13 ЗИД на Конституцията
Създателите на Конституцията, установявайки в чл. 117, ал. 2, изр. първо независимостта на съдебната власт, в следващото изречение недвусмислено определят нейния състав. От разпоредбата на чл. 117, ал. 2 преди настоящото й изменение е безспорно, че съдебната власт включва три самостоятелни дейности - правораздавателна, обвинителна и разследваща, осъществявани от съдии, прокурори и следователи, които при тяхното изпълнение се подчиняват само на закона (за смисъла на понятията "правораздаване" и "правосъдие" и използването им в Конституцията - Решение № 22 от 1998 г. по к.д. № 18/1998 г., Решение № 7 от 2020 г. по к.д. № 11/2019 г.).
Както сочи Конституционният съд в Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г., единствено за глава шеста "Съдебна власт" конституционният законодател използва в наименованието една от трите основни функции на държавата (чл. 8 от Основния закон), а не наименованието на конкретен орган, чиято организация и дейност се уреждат, защото по волята на Великото Народно събрание в "осъществяването на съдебната власт, макар и с различна степен на интензивност на правната защита, служейки си с различни методи и постигайки в крайна сметка различен правен ефект, участват три категории органи" - съдии, прокурори и следователи (следствени органи). Изходното начало, посочено от Конституционния съд, е, че тези органи "не са и не могат да бъдат равнопоставени. Конституционната рамка определя за всеки от тях различна функция и всеки от тях с различен интензитет и с различни средства осигурява реализацията на съдебната власт", но тяхното участие в съдебната власт е установено.
Относими към състава на съдебната власт са измененията на чл. 117, ал. 2 и на чл. 128 от Конституцията, въведени с § 10 и 13 ЗИД на Конституцията. Измененията в чл. 117, ал. 2 са две: в първото изречение след израза "Съдебната власт е независима" е добавено "и неин основен носител е съдът". Добавено е второ изречение: "Прокуратурата и следствените органи са в съдебната власт." В чл. 128 първото изречение "Следствените органи са в системата на съдебната власт." е отменено, а второто изречение добива следната редакция: "Следствените органи осъществяват разследване по наказателни дела в случаите, предвидени в закон.", като местоимението "Те" е заменено със "Следствените органи".
От мотивите на предложението за изменения и допълнения в Законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-354-04-315 от 14.12.2023 г.), направено след "второто" първо гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията, и обсъжданията в пленарното заседание преди второто гласуване (стенографски протокол от 16-ото извънредно заседание на 49-ото Народно събрание от 19.12.2023 г.) е видно, че то е направено, за да се съобразят предложения, постъпили в хода на проведените в Комисията по конституционни въпроси обществени обсъждания (Доклад на Комисията по конституционни въпроси от проведените обществени обсъждания, вх. № 49-353-37-4 от 6.12.2023 г.), за да се прекрати "веднъж завинаги дебатът от последните години къде е мястото на прокуратурата и следствието", за да няма "никакви основания за погрешно тълкуване каква е позицията на съда в системата на съдебната власт", както и чрез него да се обоснове "различният подход при структурирането на кадровите органи" (стенографски протокол от 16-ото извънредно заседание на 49-ото Народно събрание от 19.12.2023 г.).
По своя смисъл и съдържание направеното изменение е съответно на разбиране за "позицията на съда в системата на съдебната власт" и за "мястото на прокуратурата и следствието в съдебната власт", което е установено в действащата преди настоящото изменение редакция на Конституцията. В Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. Конституционният съд приема, че "[в] организационен аспект съдилищата са в основата на съдебната власт, а във функционален - тяхната дейност е най-същественото и решаващо нейно проявление. Чрез правораздавателния акт на съдилищата се решава правен спор, с което спорното става безспорно и по този начин чрез тяхната дейност се осигурява най-интензивната и категорична правна защита на гражданите, юридическите лица и държавата. Няма система, основана на разделението на властите и върховенството на правото, в която изтъкнатото да не е вярно. Във всички конституционни модели съдилищата са основен (в някои - и единствен) носител на съдебната власт. В действащата Конституция на Република България това качество на съдилищата, без да е провъзгласено изрично, е неоспоримо [...], това следва и от сега съществуващата конституционна уредба на правомощията, функциите и задачите на съдилищата в Република България."
Това разбиране на Конституционния съд за ролята и мястото на съда в рамките на съдебната власт е потвърдено в редица решения: Решение № 3 от 2014 г. по к.д. № 13/2014 г. ("По дефиниция съществената част на съдебната власт е правосъдието, осъществявано от конституционно установените съдилища."), в Тълкувателно решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г. (съдът "е основен носител на съдебната власт"), в Решение № 6 от 2018 г. по к.д. № 10/2017 г. (съдилищата имат "характеристика на централно звено в съдебната власт"). В други свои решения Конституционният съд извежда изрично дейността на съда като решаваща за осъществяването на съдебната власт: Решение № 5 от 2003 г. по к.д. № 5/2003 г. ("Съдебната защита е най-висшата правна гаранция, както за защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, така и като гаранция за законосъобразност на издаваните от изпълнителната власт административни актове."), Решение № 6 от 2008 г. по к.д. № 5/2008 г. (съдебната защита е "завършващата тухла" в сградата на правовата държава"), Решение № 9 от 2011 г. по к.д. № 7/2011 г. ("В системата от правни гаранции за защита на правата и законните интереси на гражданите съдебните органи са най-висши, защото съдът в своята дейност е независим и е подчинен само на закона.").
За конституционния законодател при приемането на Конституцията от 1991 г. основополагаща за съдебната власт е нейната независимост, гарантирана, на първо място, чрез функционалната (индивидуалната) независимост на лицата, които осъществяват трите самостоятелни дейности, съставляващи в съвкупност нейната правозащитна функция - съдии, прокурори и следователи (чл. 117, ал. 2, изр. второ). Стъпвайки на това изходно начало, конституционният законодател урежда структурата на системата на съдилищата, като посочва конкретно видовете съдилища, допуска създаването на специализирани съдилища и забранява създаването на извънредни съдилища (чл. 119). Така изградената на конституционно ниво уредба на системата на съдилищата създава гаранция за институционалната независимост на осъществяваната от съдиите правораздавателна дейност. Не по същия начин конституционният законодател подхожда към структурата на прокуратурата и на следствените органи. За прокуратурата се ограничава да посочи, че структурата й е съответна на съдилищата (чл. 126, ал. 1), а за следствените органи - че са в системата на съдебната власт (чл. 128).