ДВ. бр. 107 от 12.12.2025г.

Обн., ДВ, бр. 107 от 12 декември 2025 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на осми май две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Бисерка Цанева, членове: Искра Александрова, Пламен Петрунов, Мария Радева, Мария Тодорова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Мариян Александров изслуша докладваното от съдията Искра Александрова по административно дело № 1721/2025 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба от Сдружение на общинските болници в Република България (СОББ) с ЕИК 176307088 и със седалище и адрес на управление в гр. Чирпан, [улица], против Решение № 13226 от 5.12.2024 г., постановено по адм. дело № 6212 по описа на Върховния административен съд за 2024 година.
С обжалваното решение, в производство по реда на чл. 185 и сл. АПК, е отхвърлено като неоснователно оспорването от СОББ на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи и § 42, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г. Наред с това жалбоподателят е осъден да заплати в полза на ответния административен орган сумата от 100 лв., представляваща разноски за първоинстанцонното производство.
Касационният жалбоподател обжалва първоинстанционното решение като неправилно, навеждайки всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска отмяната му с произтичащите от това правни последици. Претендира разноски за две инстанции.
Ответникът - Министерският съвет на Република България (МС), с адрес - София, [улица], оспорва касационната жалба като неоснователна в писмен отговор, представен в срока по чл. 213а, ал. 4 АПК. Претендира юрисконсултско възнаграждение за настоящото производство. Прави възражение за прекомерност на претендираното от касационния жалбоподател адвокатско възнаграждение.
Ответникът - министърът на здравеопазването, с адрес в София, пл. Света Неделя № 5, оспорва касационната жалба като неоснователна в писмен отговор от 6.02.2025 г. Прави възражение за прекомерност на претендираното от касационния жалбоподател адвокатско възнаграждение.
Участващият по делото представител на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното решение.
Върховният административен съд, петчленен състав, преценява касационната жалба като допустима - подадена е в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна, за която решението е неблагоприятно.
След като обсъди доводите на страните и извърши касационна проверка на обжалвания съдебен акт на основанията по чл. 218, ал. 1 и 2 АПК, Върховният административен съд в настоящия петчленен състав преценява касационната жалба като частично основателна. Съображенията за този извод са следните:
Първоинстанционното производство е образувано по жалба на СОББ против чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи (ПУОРОМЕРКМЕ/Правилника), в редакцията им, приета с Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на МС за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г., както и против § 42, ал. 1 от ПЗР към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на МС за изменение и допълнение на Правилника, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г. Искането на жалбоподателя е за прогласяване на разпоредбите за нищожни, евентуално - за установяване на тяхната незаконосъобразност, като противоречащи на нормативни актове от по-висока степен - чл. 5, ал. 1 и 4, чл. 19, ал. 1, чл. 48, ал. 3, 4 и 5 от Конституцията на Република България, чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 113, ал. 3 и чл. 136 от Кодекса на труда (КТ), чл. 1, ал. 3 и чл. 3, ал. 1 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), чл. 5, § 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС), чл. 2, § 1 от Европейската социална харта (ревизирина), ратифицирана със закон, приета от 38-ото Народно събрание на 29.03.2000 г., обн. в ДВ, бр. 30 от 11.04.2000 г., чл. 7, буква "d" от Международния пакт за икономически, социални и културни права, ратифициран с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г., обн. в ДВ, бр. 60 от 1970 г.
Съдът е разгледал по същество подадената от СОББ жалба. При проверката по чл. 146 АПК е установил, че оспорените разпоредби от Правилника са приети от компетентен по смисъла на чл. 114 от Конституцията на Република България и чл. 6 ЗНА във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК орган и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник". Приел е, че в изпълнение на чл. 26, ал. 3 ЗНА проектът на частично оспорения нормативен административен акт е публикуван от съставителя му, ведно с мотиви към него и частична предварителна оценка на въздействието по чл. 20, ал. 2 ЗНА, на Портала за обществени консултации (линк: https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?@lang=bg-BG&ld=7601; извадка от Портала за обществени консултации - от л. 505 до л. 513 от първоинстанционното дело), като е спазен едномесечният срок за обществено обсъждане по чл. 26, ал. 4, изр. първо от ЗНА. Преценил е, че изготвеният доклад към проекта включва мотиви за издаването му, отговарящи по съдържание на посоченото в чл. 28, ал. 2 ЗНА, като при изработването на проекта са спазени принципите на необходимост, обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Приел е, че с оглед предмета на регулираните обществени отношения са проведени задължителните съобразно КТ консултации в Националния съвет за тристранно сътрудничество (НСТС) - Протокол № 9 от заседание на НСТС, проведено на 30.05.2023 г. (от л. 514 до л. 518, пак там). Мотивирал се е, че проектът на постановление, прието от МС, е в съответствие с разпоредбите на чл. 42, ал. 1, чл. 45, ал. 2 и чл. 48 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, като са спазени изискванията на чл. 77 и чл. 78, ал. 1, т. 1 АПК. Формирал е извод, че при приемане на частично оспорения нормативен административен акт не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила от категорията на съществените.
На следващо място първоинстанционният съд е обсъдил съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон. Преценил е, че чл. 10, ал. 1 от Правилника съответства на чл. 105 от Закона за здравето (ЗЗ), ал. 1 и ал. 2 на чл. 11 от Правилника кореспондират с изискването на чл. 106, ал. 1 ЗЗ, а въведеното в чл. 11, ал. 2 изискване в Териториалните експертни лекарски комисии (ТЕЛК) да се включват всички началници на клиники/отделения с легла от лечебното заведение, към което е разкрита ТЕЛК, или предложени от тях лекари от съответната структура, отговарящи на определени изисквания, е съобразено с нормите на чл. 101, ал. 1 и чл. 103, ал. 4 ЗЗ. Аргументирайки се, че дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента (чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и че изискванията за не по-малко от 5-годишен медицински стаж на участващите в ТЕЛК лекари е в унисон с медицинските стандарти и цели осъществяването на оптимална болнична помощ, е отхвърлил като неоснователно оплакването на жалбоподателя, касаещо липсата на медицински специалисти.
Приел е за правно ирелевантни относно законосъобразността на оспорените разпоредби изложените от СОББ доводи за неспособността на лечебните заведения да осигурят кадровия капацитет, отговарящ на медицинските стандарти. Мотивирал се е, че доколкото процесните изменения в нормативния акт целят защитата и гарантирането на правата на хората с увреждания, ползващи се с особената закрила на върховния закон (чл. 51, ал. 3 от Конституцията на Република България), с приемането на спорните текстове не се накърнява конституционно закрепеният принцип на свободна стопанска инициатива.
Счел е, че оспорените разпоредби не противоречат на правни актове на ЕС, тъй като обществените отношения, които са предмет на регулиране с нормативната промяна, представляват въпрос на национално решение и се явяват от компетентността на държавите членки по определяне на здравната им политика и организиране и предоставяне на здравни услуги и медицински грижи - чл. 168, § 7 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Отхвърлил е като несъстоятелни доводите на СОББ за противоречие на процесните разпоредби от Правилника с ХОПЕС и с КТ, съдържащи забрани за принудителен и задължителен труд. Посочил е, че съгласно § 42, ал. 3 от ПЗР към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на МС за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, след изтичането на срока по ал. 1 от същата разпоредба Министерството на здравеопазването сключва договори с лечебните заведения по ал. 1 за субсидиране на извършените дейности по медицинска експертиза съгласно Наредба № 3 от 2019 г. за медицинските дейности извън обхвата на задължителното здравно осигуряване, за които Министерството на здравеопазването субсидира лечебни заведения, и за критериите и реда за субсидиране на лечебни заведения (ДВ, бр. 29 от 2019 г.) въз основа на подадени от тях заявления. Допълнил е, че в мотивите на оспорения акт и съобразно частичната предварителна оценка на въздействието, по реда на Наредба № 3 от 5.04.2019 г. за медицинските дейности извън обхвата на задължителното здравно осигуряване, за които Министерството на здравеопазването субсидира лечебни заведения, и за критериите и реда за субсидиране на лечебни заведения е предвидено увеличение на субсидията за дейностите по медицинската експертиза с над 50 % от досегашния регламентиран размер на финансиране на тази дейност. Посочил е, че с Постановление № 358 от 23.10.2024 г. на МС са одобрени допълнителни разходи по бюджета на Министерството на здравеопазването за 2024 г. в размер 710 000 лв. за извършени дейности по медицинска експертиза. Формирал е решаващия извод за съответствието на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи и на § 42, ал. 1 от ПЗР към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г., с материалния закон.
По гореизложените мотиви първоинстанционният съд е постановил обжалваното решение. Присъдил е разноски съобразно изхода на спора.
Касационната инстанция преценява решението като неправилно в по-голямата му част. Съображенията, мотивирали този извод, са следните:
Правилникът за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи е приет от Министерския съвет по делегацията на чл. 109 от Закона за здравето (33). Законовата разпоредба делегира на Министерския съвет правомощието да регламентира устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза по чл. 103 и на РКМЕ.
Откриването на ТЕЛК по места не е дейност по устройството и организацията на работата им, а е по създаване на тези органи на медицинската експертиза. Съгласно чл. 12 от Закона за нормативните актове актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. По аргумент на противното (per argumentum a contrario) от посочената разпоредба в конкретния случай Правилникът не може да урежда материята, свързана със създаването, откриването на ТЕЛК, т. е., къде и колко ТЕЛК да бъдат открити.
Съгласно законовите разпоредби на чл. 101, ал. 2 и чл. 105, ал. 1 от Закона за здравето правомощието за откриването, респективно закриването на ТЕЛК, е предоставено на директорите на регионалните здравни инспекции (РЗИ) съгласувано с министъра на здравеопазването. Това са органите, в чиято компетентност законодателят е предоставил да решат към кои държавни и общински лечебни заведения за болнична помощ, центрове за психическо здраве, центрове за кожно-венерически заболявания и комплексните онкологични центрове да открият ТЕЛК. Една от дейностите, възложени от закона на РЗИ съгласно чл. 10, ал. 1, т. 3 от Закона за здравето, е тази по планиране, организиране, ръководство и контрол на медицинската експертиза. Съгласно чл. 7 от Закона за здравето държавната здравна политика на територията на областта се осъществява и организира от Регионалната здравна инспекция.
При изпълнение на дейностите, възложени й с чл. 10 от Закона за здравето, именно РЗИ получава нужната информация (за здравно-демографските процеси на регионално ниво, за факторите на жизнената среда и въздействието им върху населението в региона, за лечебните заведения в областта, респективно клиниките и отделенията в тях, както и за обезпечеността им с медицински специалисти, за характерните за географския регион заболявания, в случай че са налице такива, и т.н.), която е необходима за преценката къде, колко и какви ТЕЛК да се създадат.
Цитираната законова уредба води до извода, че не Министерският съвет е органът, натоварен от закона с компетентността да планира и открива ТЕЛК по места.
В Закона за здравето не е предвидено задължение за компетентните органи - директорите на РЗИ, след съгласуване с министъра на здравеопазването да създават ТЕЛК във всички държавни и общински многопрофилни лечебни заведения за болнична помощ и комплексните онкологични центрове. След като в закона го няма, недопустимо е това задължение да се предвижда в подзаконовия нормативен акт, какъвто е Правилникът.
По тези съображения касационният състав преценява, че приетата разпоредба на чл. 10, ал. 2 от Правилника противоречи на цитираните по-горе разпоредби от Закона за здравето и недопустимо дописва закона. С приемането й е нарушено изискването на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Разпоредбата повелява нормативният акт да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Обжалваната разпоредба на чл. 10, ал. 2 от Правилника е незаконосъобразна, поради което следва да се отмени.
По същите съображения Върховният административен съд в настоящия петчленен състав преценява като незаконосъобразна и обжалваната разпоредба на § 42, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г., тъй като тя е свързана с приложението на разпоредба на чл. 10, ал. 2 от Правилника.

history Разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от Правилника, приета с въпросното постановление, е също незаконосъобразна. Изискванията към лекарите, които работят в ТЕЛК, са регламентирани в чл. 106, ал. 1 от Закона за здравето, който гласи:
"(1) В съставите на ТЕЛК и НЕЛК работят лекари с призната специалност и с не по-малко от 5 години трудов стаж по медицина."
Законодателят не е предвидил задължително включване в съставите на ТЕЛК на всички началници на клиники/отделения с легла от лечебното заведение, към което е разкрита ТЕЛК.
След като е налице изрична законова уредба относно изискванията към лекарите, работещи в ТЕЛК, недопустимо е да се предвижда уредба по същия въпрос с подзаконов нормативен акт, а още по-малко с него да се регламентира задължение, което не е предвидено в законовата разпоредба. С приетата разпоредба на чл. 11, ал. 2 от Правилника е нарушено отново изискването на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от Правилника е незаконосъобразна и следва да се отмени.
Като е стигнал до различни изводи относно законосъобразността на разпоредбите на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 2 от Правилника и § 42, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г., първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени в посочената част, а вместо него се постанови отмяна на незаконосъобразните разпоредби на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 2 от Правилника и § 42, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби към Постановление № 47 от 13.03.2024 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г.
Правилно е решението на първоинстанционния съд в частта, в която съдът е отхвърлил жалбата на сдружението срещу чл. 11, ал. 1 от Правилника. С ПМС № 47 от 2024 г. изменението на тази разпоредба се състои в отпадането на израза "състава на" в първото изречение, израза "от състава" на второто изречение, а в третото изречение думата "съставите" е заменена с "ТЕЛК". Така направеното изменение не променя смисъла на съдържание на разпоредбата според предходната й редакция. В тази част решението на тричленния състав на ВАС като правилно следва да се потвърди.
С оглед изхода на спора на жалбоподателя следва да се присъдят разноските по делото в общ размер 2565 лв., който е съразмерен с уважената част от жалбата.
По гореизложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 и чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд