ДВ. бр. 107 от 12.12.2025г.

Обн., ДВ, бр. 107 от 12 декември 2025 г.

history Върховният административен съд на Република България - осмо отделение, в съдебно заседание на тринадесети ноември две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Христо Койчев, Александър Митрев, при секретар Снежана Тодорова и с участието на прокурора Веселин Найденов изслуша докладваното от съдията Александър Митрев по административно дело № 6212/2024 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по постъпила жалба на Сдружение на общинските болници в България, гр. Чирпан, [адрес], против чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 и § 42, ал. 1 от ПЗР от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи (ПУОРОМЕРКМЕ), приет с ПМС № 47 от 13.03.2024 г.
В жалбата са инвокирани оплаквания за съществено нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че са налице негативни последици в материалната сфера на общинските болници като резултат от осъщественото от Министерския съвет (МС), Министерството на здравеопазването (МЗ) и регионалните здравни инспекции (РЗИ) административно регулиране и контрол върху специфичната им стопанска дейност. Наведени са доводи, че нормотворецът не е взел предвид и не е съобразил следните обстоятелства: 1) демографско-антрополигичния фактор, свързан с намаляващия брой на практикуващи лекари в страната и нарастващата възраст на работещите в нея; 2) 8-часовата ангажираност на членовете на ръководството на общинските болници; 3) засягането на правото на труд на служителите на лечебното заведение чрез създаването на допълнителни тежести; 4) непоемането на ангажимент от страна на държавата за съответстващо заплащане на прекомерното допълнително професионално натоварване; 5) липсата на квалификация на лекарите съгласно изискванията на Наредба № 3 от 2019 г. за медицинските дейности извън обхвата на задължителното здравно осигуряване. Твърди се, че издаденият подзаконов нормативен акт, с който са въведени изменения и допълнения в Правилника, от една страна, е в нарушение на действащия нормативен ред за прилагане на нормативните актове, а от друга страна, се накърняват пряко гарантирани права от Конституцията на Република България (КРБ), Кодекса на труда (КТ), Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), Търговския закон (ТЗ) и международните договори, по които РБ е страна. Изложени са аргументи, че въведените разпоредби с § 4, т. 1, § 5, т. 1 - 2 и § 42 от Постановление № 47 на МС от 13 март 2024 г., с които е изменен и допълнен Правилникът, противоречат на нормативни актове от по-висока степен (чл. 15, ал.1 от ЗНА, чл. 5, ал. 1 и 4, чл. 19, ал. 1, чл. 48, ал. 3 - 5 от КРБ, чл. 113, ал. 3 и чл. 136 от КТ, чл. 1, ал. 3 и чл. 3, ал. 1 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), чл. 5 , § 2 от Хартата на основните права на ЕС, чл. 2, § 1 от Европейската социална харта, чл. 7 "d" от Международния пакт на ООН за икономически, социални и културни права). Настоява за прогласяване нищожността на разпоредбите на § 4, т. 1, § 5, т. 1 - 2 и § 42 от Постановление № 47 на МС от 13 март 2024 г. (ДВ, бр. 23 от 2024 г.), с което са изменени и допълнени съответно чл. 10, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 и 2 и § 42 от ПРЗ от ПУОРОМЕРКМЕ, в условията на алтернативност претендира тяхната отмяна. Отправено е искане за присъждане на разноски и възражение за прекомерност на възнаграждението на насрещната страна.
Ответникът - Министерският съвет, оспорва жалбата, чрез правен съветник Тафров, в писмено становище, претендирайки нейното отхвърляне като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение.
Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. Тренкова, конституиран с определение от 25.09.2024 г., постановено от настоящия състав, оспорва основателността на жалбата по подробно изложени съображения в писмен отговор.
Представителят на Върховната прокуратура на Република България дава мотивирано заключение за основателност на жалбата.
Върховният административен съд, състав на осмо отделение, взе предвид следното:
По допустимостта на жалбата:
Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него и за които той поражда задължения. Правният интерес да оспорва горепосочените разпоредби от подзаконовия нормативен акт произтича от обстоятелството, че СОБВ е организация на общински болници - юридически лица, регистрирани по реда на чл. 3, ал.1 от ЗЛЗ, представляваща самостоятелно юридическо лице в регистъра на ЮЛНЦ към Агенцията по вписванията, за извършване на общественополезна дейност в сферата на здравеопазването (чл. 6 от устава на сдружението). В качеството му на сдружение от лечебни заведения, в които членуват общински многопрофилни болници, за него възниква задължение, произтичащо пряко от оспорените разпоредби на подзаконовия нормативен текст, поради което е налице правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Към момента на постановяване на съдебния акт липсват данни за отпаднал правен интерес. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което жалбата следва да се счита за допустима и на това основание.
Предмет на оспорване в настоящото производство са разпоредбите на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 и § 42, ал. 1 от ПЗР от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи (ПУОРОМЕРКМЕ), приет с ПМС № 47 от 13.03.2024 г.
При осъществяване на дължимата проверка във връзка с оспорването на подзаконовия нормативен акт съдът следва да провери всички основания за оспорване по чл. 146 от АПК - наличие на компетентност у издателя на акта, спазване на установената форма, съобразяване на административнопроизводствените правила, съответствие с относимите материалноправни разпоредби, съответствие с целта на закона. Разпоредбата на чл. 76, ал. 1 от АПК гласи, че нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема правилници и наредби, поради което настоящият състав счита, че в случая актът е издаден от компетентен орган. Изпълнено е изискването на чл. 78, ал. 2 от АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Редът за издаване на нормативен акт е предвиден в чл. 77 от АПК, която разпоредба задължава компетентния орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Разпоредбата на чл. 80 от АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове. В чл. 26, ал. 1 от ЗНА са регламентирани основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Съгласно ал. 3 на цитираната разпоредба преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА, като целта е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Съгласно чл. 28, ал. 4 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящ на изискванията на ал. 2 и на предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, не се обсъжда от компетентния орган.
По делото са приобщени следните доказателства: административна преписка по приемане на ПУОРОМЕРКМЕ (л. 107 - л. 459), съдържаща Постановление № 47 от 13 март 2024 г., протокол № 6 от заседанието на МС на 7.02.2024 г., доклад от министъра на здравеопазването, проект на Постановление на МС за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, частична предварителна оценка на въздействието, становище на дирекция "Модернизация на администрацията" към МС, финансова обосновка, справка за отразяване на становищата от междуведомствено съгласуване и становища, справка за отразяване на становищата от общественото обсъждане и становищата, съобщение до средствата за масово осведомяване, разпечатка от интернет страницата на МЗ за публикуване на 28.04.2023 г. на проекта на ПМС за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, разпечатка от портала за обществени консултации за публикуване на проекта на акта за обществено обсъждане в периода 28.04.2023 г. - 29.03.2023 г., протокол № 9 от заседание на НСТС от 30 май 2023 г. и др.
Съдът, като прецени събраните доказателства по делото относно спазването на процедурата по изработване на нормативни актове, нормативно уредена в глава ЗНА, установи следното:

history Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 предвижда, че преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал.3, изр. второ от ЗНА, когато съставителят на проекта на нормативен акт е орган на изпълнителната власт, публикуването за обществено обсъждане се извършва на Портала за обществени консултации. В тежест на административния орган съгласно чл. 170, ал. 1 от АПК е да докаже спазването на законовите изисквания за издаване на оспорения акт.
Неоснователни се явяват доводите на касатора досежно липсата на обществено обсъждане, респ. неспазване на процедурата при приемане на оспорената наредба. По делото на л. 505 се съдържа разпечатка, доказваща публикуването на проекта на подзаконовия нормативен акт на интернет сайта на Портала за обществени консултации. При служебна проверка на интернет страницата на портала / https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&ld=7601 се установи, че са публикувани проектът на постановлението, доклад на министъра на здравеопазването, частична оценка на въздействието и справка по чл. 26, ал. 5 от ЗНА за отразяване на постъпили становища и предложения от проведеното обществено обсъждане. Горното обосновава извод, че е дадена възможност за изразяване на предложения и становища по проекта на акта в законоустановения 30-дневен срок (чл. 26, ал. 4 от ЗНА). Проектът на акта е приет на заседание на МС на 7.04.2024 г., което обстоятелство показва, че представената възможност за изразяване на становища по проекта в срок значително надхвърля нормативно установения такъв. Постъпили са редица бележки и предложения по проекта от заинтересовани страни, вкл. и от жалбоподателя, поради което съдът счита, че са спазени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
Към проекта на подзаконовия нормативен акт е изготвен доклад, в който се съдържат мотивите за издаването му. Изискванията за съдържание и обоснованост са изчерпателно посочени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА: 1) причините, които налагат приемането на акта; 2) целите, които се поставят; 3) очакваните резултати; 4) липсата на финансово натоварване на държавния бюджет; 5) аргументирано е, че проектът не е свързан с въвеждане на актове на ЕС. Също така са проведени задължителните според КТ консултации в НСТС, като видно от приложения на л. 514 протокол от заседанието на съвета е отразена проведената дискусия. Проектът на постановлението, приет от МС, е в съответствие с регламентацията на чл. 42, ал. 1, чл. 45, ал. 2 и чл. 48 от УПМСНА. Спазени са и изискванията на чл. 77 и чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 от АПК, както и на чл. 5, ал. 5 от КРБ, тъй като оспореният акт е обнародван в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г.
Противно на изложените в жалбата твърдения, изчерпателно са изложени и развити в доклада мотивите за приемане на акта. Аргументирани са разпоредбите, предвиждащи увеличаване на броя на ТЕЛК, кадровото осигуряване, преустановяване извършването на клиничен преглед от страна на ТЕЛК, въвеждане на разпределение на постъпилите искания за освидетелстване/преосвидетелстване чрез информационна база данни на случаен принцип. Посочено е, че въвеждането на тези нормативни мерки е насочено към потребностите на хора с увреждания и към защита на обществения интерес, в частност защита правата на хората с увреждания. Досежно финансовите разходи, свързани с медицинската експертиза, в ПЗР на ПМС § 42, ал. 3 е посочено, че след изтичане на срока по ал. 1 МЗ сключва договори с лечебни заведения по чл. 1 за субсидиране на извършените дейности, които не попадат в обхвата на задължителното здравно осигуряване, за които МЗ субсидира лечебни заведения въз основа на подадени от тях заявления, което е свързано с финансовото обезпечение на процеса на разкриване на ТЕЛК. Доколкото конкретният проект не регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми на актове от правото на Европейския съюз, направеното в мотивите изявление, че такъв анализ не се налага, не следва да се отчита като нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА.
По тези съображения при приемане на оспореното постановление не са допуснати съществени процесуални нарушения по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.
По отношение наведените доводи за противоречие на материалния закон и несъответствието му с целта на закона:
В съответствие с разпоредбата на чл. 105 от ЗЗ, която гласи, че ТЕЛК се откриват и закриват от директорите на РЗИ, съгласувано с министъра на здравеопазването, към държавни и общински лечебни заведения за болнична помощ, центрове за психично здраве, центрове за кожно-венерически болести и комплексите онкологични центрове, оспорената норма на чл. 10, ал. 1 от Правилника урежда устройството и организацията на работата на органите на медицинската експертиза, като предвижда ТЕЛК да се откриват и закриват със заповед на директора на съответната РЗИ след съгласуване с министъра на здравеопазването. От съдържанието на оспорената разпоредба е видно, че същата е синхронизирана с въведеното в чл. 105, ал. 1 от ЗЗ изискване и е в съответствие със законовата регулация. По сходен начин стои и въпросът с разпоредбата на чл. 11, ал. 1 и 2 от Правилника, която изцяло кореспондира с изискването на чл. 106, ал. 1 от ЗЗ, в съставите на ТЕЛК и НЕЛК да работят лекари с призната специалност и с не по-малко от 5 години трудов стаж по медицина. Именно в унисон с нормативната уредба е предвидено в оспорената разпоредба на чл. 11 правилото в ТЕЛК да се включват не по-малко от трима лекари, единият от които да е председател, и се определят лекари - резервни членове. Въведеното изискване в чл. 11, ал. 2 да се включват всички началници на клиники/отделения с легла от лечебното заведение, към което е разкрита ТЕЛК, или предложени от тях лекари от съответна структура, с цел да се осигури кадрово дейността на ТЕЛК, е съобразено с нормите на чл. 101, ал. 1 и чл. 103, ал. 4 от ЗЗ, уреждащи процедурата по извършване на медицинска експертиза от медицинските органи.
Несъстоятелно е стореното оплакване досежно липсата на медицински специалисти като аргумент против оспорените разпоредби. Според нормата на чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Именно в унисон с медицинските стандарти с цел осъществяването на оптимална болнична помощ нормотворецът в оспорените разпоредби е въвел изискванията относно медицински стаж не по-малко от 5 години. Без правно значение относно законосъобразността на оспорените разпоредби са пространно изложените доводи от практически и организационен характер, свързани с неспособността на лечебните заведения да осигурят кадровия капацитет, който да отговаря на медицинските нормативно установени стандарти.
Необосновани са инвокираните оплаквания за противоречие на оспорените разпоредби на КРБ и други нормативни актове от по-висока степен. Не е накърнен конституционно закрепеният принцип на свободна стопанска инициатива, тъй като с вменените задължения с процесните изменения в нормативния акт се цели защитата и гарантиране правата на хората с увреждания, които се ползват с особената закрила на върховния закон (чл. 51, ал. 3 от КРБ).
Несподелими от състава остават и твърденията, че е налице административна намеса в отношенията между лечебното заведение и неговите служители и доводите за противоречие с Хартата на основните права на ЕС и с КТ, съдържащи забрани за принудителен и задължителен труд. Правото на труд на служителите не е засегнато чрез създаването на допълнителни тежести, нито са нарушени разпоредбите от ЗОАРАКВСД. В § 43, ал. 3 от ПМС № 47 от 13.04.2024 г. предвижда, че след изтичането на едномесечния срок за разкриване на ТЕЛК МЗ сключва договори с лечебните заведения за субсидиране на извършените дейности по медицинска експертиза съгласно Наредба № 3 от 2019 г. за медицинските експертизи извън обхвата на здравното осигуряване, за които МЗ субсидира лечебните заведения, както и за критериите и реда за субсидиране на лечебни заведения (ДВ, бр. 29 от 2019 г.) въз основа на подадени от тях заявления. В мотивите на оспорения акт и от частичната предварителна оценка на въздействието по реда на горецитираната наредба е предвидено и увеличение на субсидията за дейностите по медицинската експертиза с над 50 % от досегашния регламентиран размер на финансиране на тази дейност. Също така с Постановление № 358 от 23.10.2024 г. на МС са одобрени допълнителни разходи по бюджета на МЗ за 2024 г. в размер 710 000 лв. за субсидии за извършени дейности по медицинска експертиза. Колкото до противоречието на оспорените разпоредби с актове на ЕС, следва да се посочи, че обществените отношения, които са предмет на регулиране с нормативната промяна, са въпрос на национално решение и са от компетентността на държавите членки по определяне на здравната им политика и организиране и предоставяне на здравни услуги и медицински грижи (чл. 168, § 7 от ДФЕС).
В обобщение на изложеното настоящият състав на ВАС, осмо отделение, преценява оспорването на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 и § 42, ал. 1 от ПЗР от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи (ПУОРОМЕРКМЕ), приет с ПМС № 47 от 13.03.2024 г., като неоснователно.
При този изход от спора на ответната страна следва да бъдат присъдени съдебни разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв., на основание чл. 78, ал. 3 и 8 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК, чл. 37 от ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.
Водим от горното и на основание чл. 193 от АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение,