ДВ. бр. 17 от 13.02.2026г.

Обн., ДВ, бр. 17 от 13 февруари 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - четвърто отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми януари две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Татяна Хинова, членове: Тодор Петков, Красимир Кънчев, при секретар Радиана Андреева и с участието на прокурора Нели Христозова изслуша докладваното от съдията Красимир Кънчев по административно дело № 6615/2024 г.
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на А. П. С. с адрес в гр. Варна. Жалбата е срещу чл. 82, ал. 4 от Правилника за прилагане на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ППЗИНЗС) (Правилника) - обн., ДВ, бр. 9 от 2.02.2010 г., в сила от 1.02.2010 г.; доп., бр. 14 от 10.02.2017 г. Твърди се, че оспорената разпоредба от ППЗИНЗС е нищожна и незаконосъобразна поради противоречие с материалноправни разпоредби на нормативни актове от по-висок ранг - отменително основание по чл. 146, т. 4 АПК. Претендира се отмяната й.
Ответникът - министърът на правосъдието, чрез процесуалния си представител юриск. Л. Николова, с писмен отговор на жалбата, молба от 1.08.2024 г., становище от 18.11.2024 г. и представени писмени бележки изразява становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде отхвърлена.
Представителят на Върховната касационна прокуратура в съдебно заседание и с представено подробно писмено становище дава заключение за неоснователност на подадената жалба. Предлага жалбата да бъде оставена без уважение.
Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:
По допустимостта на оспорването:
Според чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези административни актове имат нормативен характер - съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК предоставя правото на оспорване на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения.
В случая оспорената от А. П. С. разпоредба от ППЗИНЗС касае възможността лишените от свобода граждани да получават колетни пратки. Жалбоподателят А. П. С. е лишен от свобода, като се намира в Затвора - [населено място]. Същият е навел с жалбата твърдения, че на 16.09.2022 г. е подал заявление с вх. № 4902 да му се разреши да получи колетна пратка, получаването на която му е било отказано. По делото са представени молба вх. № 4902 от 16.09.2022 г. от оспорващия (л. 468 от делото), с която е поискано единствено да бъде даден входящ номер на заявление, както и докладна записка от 22.11.2024 г. (л. 483 - 484 от делото), от която се установява, че А. П. С. не е получавал колетна пратка през 2022 г. Посочените доказателства не установяват на оспорващия да е отказано получаване на колетна пратка. Независимо от това, тъй като нормата на чл. 186, ал. 1 АПК предоставя право на оспорване и на лица, които могат да бъдат засегнати от подзаконовия нормативен акт, то с оглед качеството на оспорващия на лишен от свобода гражданин и възможността същият да получава колетни пратки, което е ограничено с оспорваната разпоредба за лишените от свобода, които не са чужди граждани, то на А. П. С. следва да се признае правен интерес от оспорване на разпоредбата на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС. Затова оспорването е допустимо и подлежи на разглеждане по същество.
По съществото на спора:
Оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 от ППЗИНЗС е част от подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, тази разпоредба е административноправна норма, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. ППЗИНЗС съгласно чл. 1 от него е издаден по прилагане на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС) и е с наименование, което сочи вида и автора на акта и главния му предмет.
ППЗИНЗС, респ. оспорената част от него, е издаден от компетентен административен орган - министъра на правосъдието, който според изискването на чл. 76, ал. 1 АПК е изрично овластен за издаването му с разпоредбата на § 12 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на ЗИНЗС. Съгласно този текст изпълнението на закона се възлага на министъра на правосъдието, който издава правилник за прилагането му. Следователно правилникът е издаден от компетентния орган.
Спазено е изискването за писмената форма като условие за действителност. Текстът на Правилника е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 1 АПК от министъра на правосъдието и Правилникът е обнародван според изискването на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ и чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА, ДВ, бр. 9 от 2.02.2010 г. Същото се отнася и за допълнението в чл. 82, ал. 4 от ППЗИНЗС, ДВ, бр. 14 от 10.02.2017 г.
Но подзаконовият нормативен акт е приет при наличие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправни разпоредби от по-висок ран г.
Оспорваната разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила предвид следното:
В случая приложимата разпоредба относно реда за издаване на Правилника е чл. 77 АПК. Според нея компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) с глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26 ЗНА в редакцията й към момента на приемане на Правилника - 2.02.2010 г. (преди изменението и допълнението в нея в ДВ, бр. 34 от 2016 г.), изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (ал. 1). Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 2). А разпоредбата на чл. 28 ЗНА, също в редакцията й към момента на приемане на Правилника - 2.02.2010 г. (преди изменението и допълнението в нея в ДВ, бр. 34 от 2016 г.), урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. По представената от административния орган преписка не са налице изобщо мотиви към проекта за утвърждаване на Правилника с изискваното в чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание. Представена е само докладна записка от 2.11.2009 г., в която се съдържат данни единствено за структурата и съдържанието на Правилника и за начина на неговото изготвяне и обсъждане. Но не се съдържат мотиви по чл. 26, ал. 2 ЗНА със съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА. ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Освен това в нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА на заинтересованите лица не е предоставена възможност в най-малко 14-дневен срок да правят предложения и становища по проекта. Следва да се посочи, че мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба. С утвърждаването им от министъра на правосъдието той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за Правилника липсват мотиви и в нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА на заинтересованите лица не е предоставена възможност в най-малко 14-дневен срок да правят предложения и становища по проекта.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената разпоредба от Правилника осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, но и не може да бъде проверено дали оспорваната разпоредба от Правилника е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Впрочем идентично нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА е установено от Върховния административен съд при друго обжалване на разпоредба от Правилника (чл. 295, ал. 6) - Решение № 59 от 4.01.2012 г. по адм. д. № 423/2011 г. на шесто отделение на ВАС, оставено в сила с Решение № 7268 от 22.05.2012 г. по адм. д. № 2367/2012 г. на петчленен състав на ВАС.
Изложеното съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
За разлика от приемането на оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС, при нейното допълнение в ДВ, бр. 14 от 10.02.2017 г., не е допуснато подобно нарушение на административнопроизводствените правила. Към него момент - 10.02.2017 г., са били приложими разпоредбите на чл. 26 и 28 от ЗНА след изменението и допълнението в тях в ДВ, бр. 34 от 2016 г. От приложените по делото доказателства на л. 330 - 366 и л. 381 - 386 се установява, че административнопроизводствените правила по чл. 26 и 28 от ЗНА са спазени. Мотивите за изменението и допълнението на Правилника се съдържат в доклада на зам.-министъра на правосъдието, като от представената страница от Портала за обществени консултации на Министерския съвет се установяват проведени консултации през периода от 27.12.2016 г. до 27.01.2017 г. Представена е и справка по чл. 26, ал. 5 ЗНА и доказателства за нейното публикуване заедно с доклада и проекта на Правилника. Независимо от това допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила приемането на оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС не може да бъде санирано. Освен това с допълнението на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС в ДВ, бр. 14 от 10.02.2017 г., единствено е добавено "от чужбина". По този начин основното съдържание на оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС се съдържа с приемането на Правилника, а не с последвалото допълнение към чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС.
Оспорваната разпоредба противоречи и на материалноправните разпоредби от по-висок ранг предвид следното:
Оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС е със следното съдържание: "Лишените от свобода чужди граждани - осъдени, подсъдими и обвиняеми, могат да получават и колетни пратки по пощата от чужбина с храни и предмети, които имат право да ползват и държат при себе си." Разпоредбата регламентира правото на лишените от свобода да получават и колетни пратки с храни и предмети, като това право е ограничено само до чужди граждани, при това получени само по пощата от чужбина. Оспорваната разпоредба следва да бъде разгледана заедно с разпоредбата на чл. 82, ал. 1 ППЗИНЗС. Според нея лишените от свобода получават храни и предмети, които имат право да ползват и държат при себе си, само по време на свиждане.
Уредбата относно получаване на храни и предмети е законово регламентирана в ЗИНЗС.
Според чл. 86, ал. 4 ЗИНЗС по време на свижданията лишените от свобода могат да получават храни и предмети, които имат право да ползват и държат при себе си. Разпоредбата се намира в раздел I "Права и задължения на лишените от свобода" от глава девета на ЗИНЗС и в нея се визира получаване на храни и предмети, без да се говори за пратка с такива.
За разлика от нея хранителните пратки са уредени в чл. 98 ЗИНЗС. Тази разпоредба е в раздел II "Мерки за поощрения и дисциплинарни наказания" от същата глава девета на ЗИНЗС. Според общата разпоредба на чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС лишените от свобода могат да получават една хранителна пратка месечно. Във второто изречение е посочено, че извънредната хранителна пратка освен като самостоятелна награда може да бъде разрешена и при ползването на свиждане или домашен отпуск. Получаването на извънредна хранителна пратка е предвидено в чл. 98, ал. 1, т. 4 ЗИНЗС като поощрение. Съответно лишаването от такава е предвидено като дисциплинарно наказание в чл. 101, т. 1 ЗИНЗС или като ограничение за получаване на такава по време на престоя в наказателна килия - чл. 103, ал. 1 ЗИНЗС.
От коментираните разпоредби е видно, че в законовата уредба на ЗИНЗС се съдържат две различни уредби. Първата в чл. 86, ал. 4 ЗИНЗС е за получаване на храни и предмети от лишените от свобода. А втората - за получаване на хранителни пратки от същите лица в останалите коментирани разпоредби. Нормата на чл. 86, ал. 4 ЗИНЗС е изцяло възпроизведена в подзаконовата нормативна уредба на чл. 82, ал. 1 ППЗИНЗС. Другата уредба в ЗИНЗС относно получаване на хранителни пратки е уредена в оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС в нарушение на чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС. Така според чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС лишените от свобода могат да получават една хранителна пратка месечно. В нарушение на тази законова разпоредба с оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС правото на лишените от свобода да получават една хранителна пратка месечно е ограничено само до чужди граждани, при това получени само от чужбина. За сметка на това за тези лица и пратки е дадена възможност за получаване не само на храни, но и на предмети, като и не е въведено ограничение в техния брой.
Подзаконовата уредба в оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС е нарушение на материалноправна разпоредба на чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС, която е с по-висок ран г. Законовата разпоредба на чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС изрично регламентира правото на лишените от свобода да получават една хранителна пратка месечно. Упражнявайки правомощието си по § 12 от ПЗР на ЗИНЗС да издаде правилник за прилагането на ЗИНЗС, министърът на правосъдието може да уреди неуредени в ЗИНЗС отношения или да доуреди частично уредени такива.
Но той не може да упражни това си право в нарушение на ЗИНЗС. Още повече, че чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС урежда право на лишените от свобода, което не може да бъде ограничавано с разпоредба на подзаконовия нормативен акт за неговото прилагане. Освен това ограничаване правото по чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС на лишените от свобода да получават една хранителна пратка месечно в ЗИНЗС е възможно само като дисциплинарно наказание (чл. 101, т. 1 ЗИНЗС) или по време на престоя в наказателна килия (чл. 103, ал. 1 ЗИНЗС). А в случая с оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС това право е ограничено априори за всички лица, които не са чужди граждани, независимо от липсата на дисциплинарно нарушение, извършено от тези лица.
Освен това основателно е възражението на оспорващия, че оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС е в нарушение на чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България. Според тази конституционна разпоредба всички граждани са равни пред закона, като не се допускат никакви ограничения на правата, основани на народност. В случая с разпоредбата на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС е допуснато ограничение на правата на лишени от свобода лица, които не са чужди граждани и които нямат близки, които могат да им изпратят хранителни пакети от чужбина. Правото по чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС е за всички лишени от свобода лица, не само за чуждите граждани.
Не може да бъде споделено становището на ответника - министъра на правосъдието, че разпоредбата на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС е създадена за облекчение на чуждите граждани, чиито близки не поради отдалеченост не могат да ги посещават и съответно да им предават храни и предмети по време на свижданията. Тези доводи не обясняват защо на останалите лица, които не са чужди граждани, е ограничено правото по чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС. Не може да бъде споделено становището на министъра на правосъдието, че това е направено поради трудностите за проверка на получени хранителни пратки. От една страна, трудностите на административния орган при упражняване на правото на лишените от свобода не е основание за неговото ограничаване. От друга страна, правото по чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС е законово ограничено до един път месечно. Министърът на правосъдието може да организира получаването на хранителни пратки един път месечно от лишените от свобода, като пратките бъдат предварително проверявани преди получаването им от лишените от свобода.
Оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС следва да бъде отменена изцяло поради установените съществени нарушения на административнопроизводствени правила, както и защото ако бъде отменена само в частта й относно думите "чужди граждани", "от чужбина" и "и предмети", това би довело до възможност лишените от свобода да получават колетни пратки без ограничение в техния брой. Това би било в противоречие с чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС, като съдът не разполага с правомощие да дописва оспорена подзаконова разпоредба. Отмяната изцяло на оспорената разпоредба на чл. 82, ал. 4 ППЗИНЗС не би довело и до непълнота в законодателствата, тъй като в този случай липсващата подзаконова уредба следва да бъде заместена със законовата уредба на чл. 98, ал. 2, изр. 1 ЗИНЗС. По този начин лишените от свобода ще имат право да получават една хранителна пратка месечно. Така би се постигнало и равно третиране на всички лишени от свобода лица.
При този изход на спора и съдържанието на разпоредбата на чл. 143, ал. 3 от АПК е неоснователно искането на министъра на правосъдието за присъждане на сторените по делото разноски.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,

history РЕШИ: