ДВ. бр. 23 от 27.02.2026г.

Обн., ДВ, бр. 23 от 27 февруари 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - пето отделение, в съдебно заседание на двадесет и четвърти октомври две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Еманоил Митев, членове: юлия Ковачева, Тинка Косева, при секретар Мариола Велкова и с участието на прокурора Ангел Илиев изслуша докладваното от съдията Тинка Косева по административно дело № 5042/2024 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на г. Ц. Н., гр. София, [улица], срещу приложение № 24 към чл. 3, т. 5 от Наредба № 7 от 22.02.2008 г. за утвърждаване на образците на книжа, свързани с връчването по Гражданския процесуален кодекс, издадена от министъра на правосъдието.
Жалбоподателят счита Наредба № 7 в оспорената част за незаконосъобразна поради нарушение на административнопроизводствените правила - чл. 26 и 28 ЗНА, и противоречие с материалния закон, в т.ч. поради противоречие с чл. 401 и 508 ГПК. Излага подробно доводи по всяко от основанията за оспорване на нормативен административен акт по смисъла на чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК. Моли съда да отмени Наредба № 7 в оспорената част. Претендира направените по делото разноски.
Ответникът по жалбата - министърът на правосъдието, чрез процесуален представител юрк. Борисова оспорва подадената жалба. Намира, че за жалбоподателя липсва правен интерес от оспорване на процесната Наредба. Представя подробно писмено становище, в което намира жалбата за неоснователна. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Представител на Върховната прокуратура намира жалбата за неоснователна и предлага да бъде отхвърлена.
По допустимостта на жалбата.
Върховният административен съд с определение от 19.06.2024 г. след извършена служебна справка в сайта на Министерството на правосъдието, регистър ЧСИ, е констатирал, че жалбоподателят г. Ц. Н. е вписан в регистъра, поради което е приел жалбата за подадена при наличие на законен интерес от оспорване на частта от Наредба № 7, и за допустима, поради което я е допуснал за разглеждане срещу подлежаща на оспорване разпоредба от подзаконов нормативен акт.
На 20.07.2007 г. в "Държавен вестник", бр. 59, е обнародван Гражданският процесуален кодекс, в сила от 1.03.2008 г. С чл. 55 ГПК министърът на правосъдието е оправомощен да издаде наредба, с която да утвърди образци на всички книжа, свързани с връчването. С § 4, ал. 2 ГПК е определен шестмесечен срок след обнародването на ГПК за издаване на акта по чл. 55 ГПК.
С разпореждане от 7.05.2024 г. на заместник-председателя на ВАС и ръководител на Първа колегия на основание чл. 152, ал. 4 във връзка с чл. 196 от АПК е изискана от ответника цялата административна преписка по издаване на оспорения административен акт, като е указан 7-дневен срок за предоставянето й.
С разпореждане от 4.07.2024 г. на докладчика по делото, предвид съдържанието на административната преписка, съдът е изискал повторно от министъра на правосъдието пълната административна преписка по издаване на Наредба № 7 от 22.02.2008 г.
С писмо от 15.07.2024 г. от директора на дирекция "Правни дейности" - МП, са представени копия от наличните документи по преписката, като е уведомен съдът, че на 6.06.2008 г. след наводнение на учрежденския архив на МП вследствие на поройни дъждове са унищожени безвъзвратно множество документи.
Представено е писмо на министъра на правосъдието до представляващия Висшия съдебен съвет от 6.02.2008 г., с което последният е уведомен за създадена работна група със Заповед № ЛС-04-176 от 3.10.2007 г. на министъра със задача да бъдат изготвени проекти на подзаконови нормативни актове по ГПК, в т.ч. наредбите по чл. 55 и 425 ГПК за образците от книжата, свързани с връчването/призовките и съобщенията и образците и книжата по заповедното производство. С писмото е поискано съдействие и срочно възлагане изработката на софтуерния продукт за образците на книжа. Към писмото е приложен доклад за състоянието на информационните системи за нуждите на МП и органите на съдебната власт.
На 3.10.2007 г. със Заповед № ЛС-04-726 министърът на правосъдието създава работна група за изработване на проект на наредба по чл. 55 ГПК, в която освен служители на Министерството на правосъдието, Министерството на финансите и Министерството на труда и социалната политика са включени съдии от районния, градския и Върховния касационен съд, адвокат, частен и държавен съдебен изпълнител. На работната група е определен срок за изпълнение на задачата 15.12.2007 г.
Със Заповед № ЛС-04-803 от 25.10.2007 г. на министъра на правосъдието е допълнен съставът на работната група, като са включени и прокурори от ВКП, а със заповед от 14.11.2007 г. заповедта е допълнена и е включен в състава на работната група и държавен експерт в дирекция "Съвет по законодателство".
Представена е Заповед № ЛС-04-672 от 11.07.2008 г. на министъра на правосъдието, с която е създадена комисия със задача, изготвяне и представяне на протокол за установяване на щетите от наводнение от 6.06.2008 г. в архивохранилището на МП, както и протокол за установяване на щетите от 25.09.2008 г., видно от който при наводнението са унищожени около 80 броя дела.
На 22.02.2008 г. министърът на правосъдието изпраща за обнародване в "Държавен вестник" Наредба № 7 от 22.02.2008 г. за утвърждаване на образците на книжа, свързани с връчването по Гражданския процесуален кодекс с приложенията.
На 28.02.2008 г. в "Държавен вестник", бр. 22, е обнародвана Наредба № 7, в сила от 1.03.2008 г. С ДВ, бр. 53 от 11.07.2009 г. и бр. 64 от 3.08.2018 г. са обнародвани изменения на Наредба № 7, с които съдържанието на оспорената разпоредба е непроменено, променена е единствено номерацията й - предишна т. 4, ДВ, бр. 64 от 2018 г. на т. 5 - запорно съобщение за налагане на запор като обезпечителна мярка (приложение № 24).
Върховният административен съд при така установената фактическа обстановка, след като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, счита жалбата за основателна.
За да издаде валиден нормативен административен акт един правен субект, е необходимо да е орган, който Конституцията и закон изрично са овластили - чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК, защото само законодателят е този, който има правомощието да прецени степента на правна абстракция на правните норми и с оглед на това да установи кои от тях да бъдат регламентирани на подзаконово ниво и от кой орган. Без законово определяне на органа и на предмета на нормативното административно регулиране няма валидно изразена воля на съответния орган да създава правила за поведение.
В случая е безспорно - с оглед на чл. 55 ГПК, че оспорената Наредба № 7 е издадена от законово овластения от законодателя орган - министъра на правосъдието. От формална страна предметът на наредбата, с оглед на визираното в нейния чл. 1, е съответен на законовата делегация - чл. 55 ГПК - тя има за предмет утвърждаване на образците на книжа, свързани с връчването по Гражданския процесуален кодекс.
Оспорената Наредба № 7 е приета в исканата от закона писмена форма и съдържа изискуемите от глава трета "Строеж на нормативните актове" на Указ № 883 реквизити.
Другият релевантен за законосъобразността на нормативния административен акт реквизит на формата е наличието на мотиви за неговото издаване. Съгласно чл. 28, ал. 1 ЗНА проектът на нормативен административен акт трябва да съдържа мотиви, и то с точно регламентирано в ал. 2 съдържание. Мотивите на проекта на нормативен акт, които след издаването му стават мотиви на самия акт, са средство за гарантиране на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработване на нормативните актове, както и важен източник за тълкуване на акта. Това важно значение на мотивите на нормативния акт е обективирано и в изричната забрана за обсъждане на проект на нормативен акт от компетентния орган, за който не са представени мотиви, съответни на законовите изисквания - чл. 28, ал. 3 ЗНА.
Производството по издаване на Наредба № 7 е проведено в периода 26.07.2007 г. - 28.02.2008 г. Към тази дата е в сила Административнопроцесуалният кодекс, чийто чл. 80 изрично препраща към приложимостта на Закона за нормативните актове при издаване на нормативен административен акт. На 12.06.2007 г. в "Държавен вестник", бр. 46, е обнародвано изменение на Закона за нормативните актове, което касае и чл. 28, регламентиращ съдържанието на мотивите на проекта на нормативен акт.
Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в редакцията, действаща към момента на приемане на наредбата, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
Съгласно чл. 28 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.
По делото няма данни проектът да е публикуван с мотиви, съответно доклад, каквито са изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Няма доказателства да са публикувани мотиви, съответно доклад към проекта. Следователно още при първоначалното приемане на нормативния акт не е спазено изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА проектът да е публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада. Не се установява и проектът на нормативен акт да е внесен за обсъждане и приемане от компетентния орган заедно с мотивите, съответно доклада към него, следователно е нарушен и чл. 28 ЗНА.
Заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, доколкото не им е предоставена по начало възможност да се запознаят с мотивите на вносителя на проекта, още по-малко е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушено изискването по чл. 77 АПК. МП не е представило доказателство за публикуване на мотиви, съответно доклад към основния проект на наредбата, доводите му са за наличие на мотиви относно проектите за изменение на наредба, но не и за основния й първоначален текст. Следователно проектът на основния текст на наредбата не е публикуван с мотиви, съответно доклад, както и липсва доклад с изискващото се съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В случая по отношение на приетия проект на първоначалния основен текст на наредбата не са спазени изискванията на закона, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Безспорно е, че визираните в чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА правила са съществени, тъй като са гаранция за спазването на визираните в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработването и на приемането на нормативен акт - обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност, с оглед на редакцията към 1.03.2008 г. Принципът на обоснованост се гарантира от изискването за мотивиране на проекта на нормативен акт, от изискванията за съдържанието на мотивите и от изискването обсъждането на проекта да не се извършва без наличието на мотиви. Принципът на стабилност се гарантира от изискванията към съдържанието на мотивите и възможността на заинтересованите лица да изразят становища и предложения. Тези принципи от своя страна са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти и гарантиране упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.
За да гарантира спазването на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи, законодателят е регламентирал нарочно производство по приемане на нормативните административни актове. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА, редакция към датата на издаване на наредбата, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване е необходимо съставителят му да го публикува на интернет страницата на институцията заедно с мотивите и да предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. Това изискване е гаранция за принципите на откритост, на съгласуваност и на стабилност, тъй като дава възможност на заинтересованите лица да изразят становища и предложения, т.е. дава възможност, както бе посочено и по-горе, да се гарантират правата и законните интереси на правните субекти и да се гарантира упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.
От доказателствата по делото е безспорно, че през 2008 г. органът не е публикувал на страницата на Министерството на правосъдието проекта на Наредба № 7. Това обосновава по безспорен начин осъществяването на нарушение на административнопроизводствените правила. В случая нарушението е съществено, тъй като е довело до нарушаване на принципи, чиято цел е гарантиране на правата и на законните интереси на правните субекти, адресати на процесните разпоредби.
С оглед изложеното представените доказателства от министъра на правосъдието за унищожени 80 архивни дела вследствие наводнение на учрежденския архив на МП са ирелевантни към неспазване на посоченото по-горе изискване на чл. 26, ал. 2 ЗНА за публикуване на проекта на нормативен акт на интернет страницата заедно с мотивите, което безспорно не е спазено от съставителя.
Вярно е, че неизпълнението на задължението е през 2008 г., а оспорването и установяването на нарушението е шестнадесет години по-късно, което би могло да постави въпроса за постигане на целите на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА чрез самото прилагане на нормативния административен акт, като при това нарушените - според притежателите им, субективни права и законни интереси са могли да бъдат защитени чрез оспорването на нормативния акт, но законодателят не е обвързал със срок правото на оспорване на нормативен административен акт поради характера му на абстрактно правило за поведение с многократно правно действие, което води до извод за невъзможност - по пътя на тълкуването, да бъдат ограничени основанията за неговата отмяна.
Що се отнася до факта, че органът е спазил административнопроизводствените правила в производството по изменение на наредбата през 2018 г., като същата е публикувана и на портала за обществени консултации - http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=3497, този факт сам по себе си не елиминира допуснатото от него нарушение през 2008 г., тъй като предмет на оспорване в настоящото производство не са изменени през 2018 г. разпоредби, а и на такава, която е в сила от датата на приемане на наредбата.
Видно от изложеното, при издаването на оспорената Наредба № 7 министърът на правосъдието е допуснал нарушение на изискването за форма и на административнопроизводствените правила, които са съществени, поради което наредбата в оспорената част следва да бъде отменена.
С оглед изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на правосъдието - юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на г. Ц. Н. направените по делото разноски в размер 40 лв., от които държавна такса в размер 10 лв. и 30 лв. такса за публикуване на обявлението в "Държавен вестник".
Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 във връзка с чл. 196 АПК Върховният административен съд

history РЕШИ: