ДВ. бр. 23 от 27.02.2026г.

Обн., ДВ, бр. 23 от 27 февруари 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на девети октомври две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Светлозара Анчева, членове: Кремена Хараланова, Росица Драганова, Александър Митрев, Цветанка Паунова, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Десислава Пиронева изслуша докладваното от председателя Светлозара Анчева по административно дело № 7190/2025 г.
Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.
Образувано е по касационни жалби на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), чрез процесуалния си представител юриск. К. Обрешков, и Българския фармацевтичен съюз (БФС), чрез процесуалния си представител адв. М. Пандов, и двете срещу Решение № 1582 от 19.02.2025 г., постановено по адм. дело № 10811/2024 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), осмо отделение.
НЗОК, чрез юриск. К. Обрешков, обжалва съдебното решение, като релевира оплаквания, че то е недопустимо - чл. 209, т. 2 АПК, както и е неправилно поради допуснати нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се доводи, че към момента на подаване на първоинстанционната жалба атакуваният акт е бил част от позитивното право, но същият е отменен с влизане в сила на новите Условия и ред за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ), на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, обн. в ДВ, бр. 109 от 28.12.2024 г., в сила от 1.01.2025 г. (Условия). Касационният жалбоподател сочи, че съдът е следвало да приеме за безспорно установен факт, че към момента на приключване на устните състезания - 10.02.2025 г., атакуваният акт (в редакцията му преди отмяната) вече не съществува в правния мир и съответно вече не е част от действащото право. Касаторът в тази връзка твърди, че е отпаднал правният интерес от съдебна защита, доколкото вече липсва непосредствено засягане на субективни права, регулирани именно от този акт, който е бил предмет на оспорване и впоследствие е бил отменен. Сочи се, че след като оспореният акт е отменен при спазване на специалната процедура по чл. 45, ал. 17 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), той престава да бъде част от позитивното право и затова не е налице вече правно защитим интерес от неговата отмяна, респ. от продължаване на цялото съдебно производство. Цитира се в касационната жалба съдебна практика на ВАС по адм. дело № 8083/2018 г. и др. По този начин касационният жалбоподател е аргументирал оплакването си за недопустимост на обжалваното решение, което според него следва да се обезсили, а делото да се прекрати.
Касаторът счита, че позоваването от съда на решение по дело С-289/21 на Съда на европейския съюз (СЕС) е неправилно, тъй като съгласно т. 46 от него една от задължителните хипотези за прилагането му е "с оспорването на национална разпоредба по съдебен ред жалбоподателят да цели да се премахнат и правните последици, които са породени от прилагането на тази разпоредба и които го увреждат...". Излага се довод в касационната жалба, че от събраните по делото доказателства не е установено наличието на данни за увреждане на жалбоподателя на преки, конкретни и/или обективни доказателства, а такива в жалбата, а и по делото липсват предоставени. Фактът на настъпила вреда се твърди, че следва да е кумулативно, а не алтернативно, каквото е и прякото тълкуване на текста на т. 46 от решението на СЕС.
По-нататък в касационната жалба подробно са развити аргументи за нарушение на възприетия в Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) основополагащ принцип "Правната сигурност и защита на придобитите права". В тази връзка се твърди, че в жалбата липсва твърдение, че оспореният акт по някакъв начин противоречи на правото на ЕС и в тази връзка да е обоснован правният интерес от оспорване, а оттам и становище за продължаване на производството. Относно изявлението на дружеството - жалбоподател в съдебното заседание на 10.02.2025 г., касаторът твърди, че би могло да се приеме като ново оспорване на отменената разпоредба по реда на чл. 181, ал. 1 АПК, като в посоченото съдебно заседание жалбоподателят е поддържал становище за липса на предмет след сторената отмяна на процесния акт.
Относно възприетото от съда за установено нарушение на забраната за придаване на обратно действие на подзаконови нормативни актове касаторът счита, че същото не е обосновано, тъй като не е мотивирано, най-малкото поради факта, че понастоящем има и редица други подзаконови нормативни актове, на които е придадено обратно действие, без от това да са произтекли някакви вреди за адресатите, до които се отнасят. Подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания, се съдържат в касационната жалба, която в съдебно заседание се поддържа от юриск. К. Обрешков. Иска се отмяна на обжалваното решение като неправилно, а алтернативно (т.е. в условията на евентуалност) се иска обезсилване на решението като недопустимо.
Ответникът по тази касационна жалба "Варнафарма - М" ООД, чрез процесуалния си представител адв. Д. Павлова, оспорва касационната жалба на НЗОК с подробно развити съображения и моли да се остави в сила обжалваното решение.
Ответникът по тази касационна жалба БФС, чрез процесуалния си представител адв. М. Пандов, поддържа касационната жалба на НЗОК.
БФС, чрез процесуалния си представител адв. М. Пандов, обжалва съдебното решение, като релевира оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Според този касационен жалбоподател мотивите на съда са в противоречие със събраните по делото доказателства, съдебната практика и не са разгледани всичките му съображения, представени както в съдебно заседание, така и в писмените му бележки по делото. В тази връзка оплакванията са, че жалбата на "Варнафарма - М" ООД е недопустима и следва да се остави без разглеждане, тъй като по делото са налице доказателства, че процесните Условия вече са нови, като по този начин са отменени оспорените Условия от жалбоподателя, поради което търсеният ефект от него вече е настъпил, като оспореният акт е отменен. Твърди се също така, че при приемане на процесния акт не е допуснато нарушение на изискванията на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като са развити в касационната жалба подробни съображения по приемане на акта и спазване на процедурата за това.
Счита се, че представителите на БФС, определени в чл. 45, ал. 17 от ЗЗО, нямат отделна административна правосубектност и признати правомощия, като процесните Условия по своя характер са специален, недържавен и подзаконов източник на осигурителното право, който се приема чрез насрещни съвпадащи се волеизявления на двете групи представители. Касаторът излага доводи, че самите представители като физически лица и т. нар. тяхна "общност" не притежават отличителните белези на орган на държавна власт, нямат никаква пасивна легитимация, не притежават самостоятелна правосубектност и законът не определя самостоятелни и отделни правомощия на такива представители извън тези, предоставени от Надзорния съвет на НЗОК, респ. от Управителния съвет на БФС, ограничени от разписаното в чл. 45, ал. 17 ЗЗО. Иска се отмяна на обжалваното решение, както и се претендират направените по делото разноски пред настоящата инстанция. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от адв. М. Пандов.
Ответникът по тази касационна жалба "Варнафарма - М" ООД, чрез адв. И. Церовски и адв. В. Герджиков, я оспорва по подробно изложени аргументи в писмения си отговор.
Ответникът по тази касационна жалба НЗОК, чрез юриск. К. Обрешков, в писмен отговор я подкрепя изцяло.
БФС като частен жалбоподател, чрез процесуалния си представител адв. М. Пандов, в депозираната по делото частна жалба обжалва Определение № 4703 от 8.05.2025 г., с което първоинстанционният съд е оставил без уважение искането по чл. 248 ГПК за изменение на решението на съда в частта за разноските. Изложени са оплаквания, че определението е с бланкетни мотиви и не е обсъдено и обосновано какви точно обстоятелства по делото са обусловили присъждането на претендирания адвокатски хонорар, поради което е налице съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, представляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 във връзка с чл. 236 АПК. Според частния жалбоподател присъденото възнаграждение е в размер, 58 пъти по-висок от нормативно определения такъв по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа, който е 1000 лв. Сочи се, че делото не е с фактическа сложност, както и не е налице и правна сложност, поради което присъдените разноски в размер 58 674,90 лв. са необосновано и неоснователно прекомерни, без да са налице каквито и да е обстоятелства, които да обосноват присъждането на такива разноски. Налице е позоваване на решение по дело С-438/22 на СЕС, според което всяко определяне на разноските съобразно фактическата и правна сложност трябва да отчита реалния обем на правната работа, което в разглеждания случай не е надлежно извършено. Иска се отмяна на обжалваното определение, като разноските бъдат намалени до размер, който е обоснован с оглед правната и фактическа сложност на делото, и отговарят на действителния размер на процесуалната активност на жалбоподателя по делото. В съдебно заседание частната жалба се поддържа от адв. М. Пандов.
Ответникът по частната жалба "Варнафарма - М" ООД, чрез адв. Д. Павлова, оспорва частната жалба на БФС в подробно изложени аргументи в писмения си отговор.
Ответникът по частната жалба НЗОК, чрез юриск. К. Обрешков, в писмен отговор изцяло подкрепя частната жалба на БФС.
Представителят на Върховната касационна прокуратура в съдебно заседание, както и в представено писмено заключение, счита касационните жалби и частната жалба за неоснователни, а решението на тричленния съдебен състав на ВАС за правилно и законосъобразно.
Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, счита, че касационните жалби и частната жалба са подадени от надлежни страни и в сроковете по чл. 211, ал. 1, респ. по чл. 230 АПК, и са процесуално допустими, а разгледани по същество, касационните жалби са неоснователни, а частната жалба е частично основателна поради следните съображения:
По допустимостта на жалбата на "Варнафарма - М" ООД първоинстанционният съд е приел, че същата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна и срещу подлежащ на съдебно оспорване подзаконов нормативен акт, позовавайки се на чл. 186, ал. 1 АПК. Посочено е, че жалбоподателят притежава лицензии № Н-2247/12.02.2014 г. и № Н-2249/12.02.2014 г. за търговия на дребно и съхраняване на лекарствени продукти, съдържащи наркотични вещества от приложения № 2 и 3 към чл. 3, т. 2 и 3 от Наредбата за реда на класифициране на растенията и веществата като наркотични, поради което неговите права и законни интереси могат да бъдат засегнати при прилагането на обжалвания нормативен административен акт, който определя условията и реда за сключване на индивидуални договори за отпускане и заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 ЗЛПХМ на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели.
В обжалваното решение е прието, че за жалбоподателя не е отпаднал правният му интерес от обжалването, тъй като актът е отменен, като е налице позоваване на решение от 24.11.2022 г. по дело С-289/21 на СЕС, което отрича практиката за прекратяване на производството по делото, ако оспорените разпоредби на подзаконов нормативен акт са отменени или изменени. Съдът е цитирал т. 46 от същото решение, която допуска възможността за оспорването на национална разпоредба по съдебен ред да има за цел премахване и на правните последици, които са породени от прилагането на тази разпоредба и които увреждат жалбоподателя. Според съда в подобна хипотеза сама по себе си отмяната с последваща норма на посочената разпоредба не би довела до отпадане на тези вече настъпили последици и прилагането на подобно положение на национална процесуална разпоредба, по силата на която се прекратява производството, тъй като е отпаднал предметът на оспорване, би могло да лиши жалбоподателя от ефективна съдебна защита. В този смисъл в обжалваното решение се сочи и практиката на Върховния административен съд по адм. дело № 9952/2022 г., петчленен състав, според което доколкото обаче понастоящем е налице постановено решение по дело С-289/21, същото съдът е приел, че следва да бъде съобразено.
По основателността на жалбата съдът е приел, че оспорените Условия се издават по силата на законова делегация на основание чл. 45, ал. 17 ЗЗО и според материята, която урежда, следва да бъдат отнесени към нормативните административни актове - чл. 75, ал. 1 АПК, като съдът в тази връзка е цитирал решение по адм. дело № 14791/2013 г. на ВАС, петчленен състав.
В обжалваното решение е прието, че не е спазен редът за приемане на оспорения акт, който е относим към подзаконовите нормативни актове. Налице е позоваване в решението на § 5 от ПЗР на ЗНА, доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове и важат съответно чл. 2, чл. 9 - чл. 16, чл. 34 - чл. 46, вкл. и чл. 51 от Закона за нормативните актове (ЗНА). По отношение на издателите на подзаконовия нормативен акт съдът е приел, че не е предвиден орган в Конституцията, който да издава такива актове, а това означава, че в случая е приложим § 5 от ПЗР на ЗНА, като съдът е направил извод, че не е приложим чл. 26 ЗНА. В тази връзка съдът е цитирал съдебна практика по адм. дела № 845/2022 г., № 8742/2023 г., № 2484/2022 г. на ВАС.
В решението е изтъкнато също, че в процесния случай не е спазена процедурата по чл. 77 АПК, тъй като не е обсъден проектът заедно с представени становища, предложения и възражения. Прието е от съда, че от доказателствата по делото не е установено изпълнението на посочената разпоредба при издаването на акта, въпреки твърдението на ответника за обратното. Съдът е посочил, че публикуването на интернет страницата на НЗОК на 9 юли 2024 г. на съобщение със заглавие "НЗОК и БФС постигнаха споразумение относно заплащането на аптеките" доказвало, че нормативният акт е приет без всякакво обсъждане на същия с други становища, предложения и възражения. Твърдението, че чрез това съобщение, направено дни преди обнародването на приетия вече от представителите на НЗОК и БФС акт, се дава възможност на заинтересованите страни да подадат своето съгласие или несъгласие с така предлаганите промени в Условията, което съдът не е споделил. Посочено е в обжалваното решение, че на заинтересованите страни е следвало да бъде дадена възможност да изразят становища, предложения и възражения, съответно същите да бъдат обсъдени преди окончателното приемане на нормативния акт, а не в периода между окончателното му приемане и обнародването му в "Държавен вестник". Съдът е изложил мотиви и че процедурно етапът на подаване на становища е преди етапа на обсъждането им, съотв. приемане на акта, поради което е приел, че не са реализирани процедурно обособените етапи на специфичната административна дейност по осъществяване на административнопроизводствените правила във връзка с приемането на акта. Това според съда представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила за издаването му, което е самостоятелно основание за отмяна на оспорения нормативен акт.
За основателно съдът е приел и оплакването на жалбоподателя относно придаването на обратна сила на нормативния акт в нарушение на чл. 14, ал. 1 и 2 ЗНА. Съгласно посочената разпоредба съдът е приел, че обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден. Именно в нарушение на посочените императивни законови норми изключителната нужда защо е необходимо обратно действие на нормативния акт, съдът е приел, че не е мотивирано и обосновано от издателите му, както и че ЗЗО, въз основа на който е издаден актът, няма обратно действие.
В частта за разноските съдът е приел, че като се има предвид фактическата и правна сложност на делото и въпреки възражението за прекомерност, което е приел за неоснователно, е присъдил разноски на жалбоподателя в пълен размер от 58 674,90 лв.
Обжалваното решение е правилно постановено в частта, с която е отменен оспореният подзаконов нормативен акт.
По оплакванията в касационните жалби за недопустимост на обжалваното решение същите са неоснователни. Правилно касаторите са отбелязали, че към момента на оспорването по съдебен ред на Условията те са били част от позитивното ни право, но впоследствие същите са били отменени и с решение на представители по смисъла на чл. 45, ал. 17 ЗЗО на НЗОК и БФС са приети нови Условия. Неправилно обаче касационните жалбоподатели считат, че е отпаднал правният интерес на "Варнафарма - М" ООД за оспорването на тези Условия. Действащата съдебна практика е категорична, че е налице правен интерес от оспорване и на подзаконов нормативен акт, който в хода на съдебното производство е отменен от органа, който го е издал. Висящият съдебен спор възпрепятства органът, издал съответния нормативен акт, да се разпорежда с предмета на делото, респ. да го отменя. Затова и съдът правилно се е позовал на решение по дело С-289/21 на СЕС, в което изрично е прието, че не допуска национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред на нормативен акт поради противоречие с правото на ЕС, да бъде отменен с последваща норма, т.е. от органа, който го е издал.
След като делото е в съдебна фаза, липсва каквато и да била компетентност на издателя на нормативния акт да го отменя и правилно в тази връзка в писмения отговор по касационните жалби, подаден от "Варнафарма - М" ООД, е налице позоваване на особеното мнение, постановено по адм. дело № 2185/2018 г. на ВАС, трето отделение. Според него подобно процедиране би поставило реалното осъществяване на съдебен контрол върху приеманите разпоредби при обжалването им в зависимост единствено и само от волята на органа, издал подзаконовия нормативен акт, ако това поведение на органа продължи и при оспорването впоследствие на подзаконовия нормативен акт. В този смисъл е и последващата закононодателна промяна на чл. 193, ал. 2 АПК, изм., ДВ, бр. 63 от 5.08.2025 г., в който изрично е прието, че "При отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него след подаване на жалбата, съдът се произнася по оспорването, когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните". Възражението на касаторите, че не е приложимо за настоящия казус цитираното решение на СЕС, е неправилно, тъй като изрично съдът в т. 46 от решението си е посочил, че "... сама по себе си отмяната с последваща норма на посочената разпоредба не би довела до отпадане на тези вече настъпили последици и прилагането в подобно положение на национална процесуална разпоредба, по силата на която се прекратява производството, тъй като е отпаднал предметът на оспорване, би могло да лиши жалбоподателя от ефективна съдебна защита". Обстоятелството, че в диспозитива на решението на СЕС е прието, че "Принципът на ефективност, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска процесуално правило на държава членка, съгласно което - когато национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред, тъй като противоречи на правото на Съюза, бъде отменена с последваща норма и поради това престане да поражда последици занапред - се приема, че е отпаднал предметът на оспорване и следователно липсва основание за произнасяне, без преди това страните да са имали възможност да изтъкнат евентуалния си интерес от продължаване на производството и без такъв интерес да е бил взет предвид". Обстоятелството, че в цитирания диспозитив на решението на СЕС е посочено, че жалбоподателят в главното производство се е позовал на противоречие с правото на Съюза, а в настоящия казус в първоинстанционната жалба липсва такова позоваване, не означава неприложимост на решението на СЕС по настоящия казус.
При така изложеното правилно първоинстанционният съд е приел, че жалбата срещу оспорения акт е допустима и я разгледал. В този смисъл не е налице недопустимост на обжалваното съдебно решение и същото не следва да се обезсилва.
Правилно решаващият съд е приел, че оспорените от "Варнафарма - М" ООД Условия представляват подзаконов нормативен акт. Съгласно разпоредбата на § 5 от ПЗР на ЗНА "Доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени в Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, чл. 9 - чл. 16, чл. 34 - чл. 46, вкл. чл. 51". Наистина издателят на процесните Условия представители на НЗОК и на БФС не са предвидени органи в Конституцията, които да издават нормативни актове, а това означава, че в случая е приложим § 5 от ПЗР на ЗНА, поради което правилата на чл. 26 и сл. разпоредби от глава трета на ЗНА не се прилагат.
Проверката, която следва да се извърши е за установяване дали е спазена процедурата съгласно чл. 75 и сл. от АПК. Според разпоредбата на чл. 77 АПК нормативният акт се издава, след като се обсъди проектът заедно с представените становища, предложения и възражения. Правилно в обжалваното решение е прието, че от доказателствата по делото не се установява изпълнението на тази разпоредба при издаването на оспорения акт, въпреки твърдението на ответника за обратното. Обосновани са изводите в обжалваното решение, че на заинтересованите страни е следвало да се даде възможност да изразят становища, възражения и предложения и след това да се приеме нормативният акт. Следва да се споделят мотивите на съда, че процедурно етапът на подаване на становища, предложения и възражения от заинтересованите страни е преди етапа на обсъждането им, съответно приемането на акта, а това наистина означава, че оспореният нормативен акт е издаден при неспазване на задължителните етапи от процедурата по приемането му, което правилно е прието от съда, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е самостоятелно основание за отмяна на акта.
Правилно в обжалваното решение съдът е приел за основателно оплакването на "Варнафарма - М" ООД за придаването на обратно действие на нормативния акт. Законодателят в разпоредбата на чл. 14, ал. 1 ЗНА е предвидил, че обратно действие на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба. Правилно съдът е отбелязал, че изключителна нужда за придаване на обратно действие на акта не е мотивирана от издателите му. Правилно съдът е счел, че не е налице и разпоредбата на чл. 14, ал. 2 ЗНА, която допуска придаване на обратно действие на съответния подзаконов нормативен акт, ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден. В случая обратно действие законодателят на ЗЗО не е придал, поради което и немотивирането от издателите на процесния акт по смисъла на чл. 14, ал. 1, респ. и ал. 2, ЗНА е обусловило правилно решаващият съд да приеме, че е налице и посоченото нарушение.
Предвид изложеното настоящият съдебен състав на касационната инстанция счита, че не са налице сочените в касационните жалби основания за отмяна на обжалваното съдебно решение на ВАС, осмо отделение, с което е отменен оспореният нормативен акт, поради което на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК същото следва да бъде оставено в сила.
По частната жалба на БФС.
Както вече се посочи по-горе, първостепенният съд е присъдил разноски на "Варнафарма - М" ООД в пълния поискан от дружеството размер от 58 674,90 лв. Неправилно съдът е приел, че за присъждане на посочения размер на разноските се е съобразил от фактическата и правна сложност на делото. Следва да се посочи, че първоинстанционното производство по оспорване на подзаконовия нормативен акт е проведено в едно съдебно заседание, в което е приета административната преписка и е даден ход на делото по същество, след което е последвало постановяване на обжалваното пред настоящата касационна инстанция решение. Не е налице фактическа сложност на делото предвид, че производството пред първата инстанция е проведено в едно производство, не са събирани множество писмени доказателства, не са назначавани експертизи, поради което и правната сложност на делото в случая не обуславя размера на присъдените разноски, които многократно са завишени, каквито са и оплакванията и доводите в частната жалба.
При така установеното неправилно решаващият съд въпреки направеното възражение за прекомерност на разноските в съдебното заседание на 10.02.2025 г. и впоследствие искането на БФС по чл. 248 ГПК, приложим по силата на чл. 144 АПК, е отхвърлил искането за изменение на решението в частта за разноските като неоснователно. Настоящият съдебен състав счита, че е основателно посоченото в частната жалба, че разноските са прекомерно завишени и не отразяват и не съответстват обема на извършената работа от явилите се адвокати. Обемът на представената по делото административна преписка не обосновава размера на разноските на "Варнафарма - М" ООД, поради което следва да се уважи частично частната жалба, като се измени първоинстанционното решение в частта за разноските от сумата от 58 674,90 лв. (30 000 евро) на 14 668,73 лв. (7500 евро).
Водим от горното и в същия смисъл, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,

history РЕШИ: