ДВ. бр. 30 от 27.03.2026г.

Обн., ДВ, бр. 30 от 27 март 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на девети октомври две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Светлозара Анчева, членове: Кремена Хараланова, Росица Драганова, Александър Митрев, Цветанка Паунова, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Десислава Пиронева изслуша докладваното от председателя Светлозара Анчева по административно дело № 8434/2025 г.
Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.
Образувано е по касационни жалби на министъра на здравеопазването чрез процесуалния му представител юриск. С. Нинова, на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) чрез управителя д-р П. С. и приподписана от юриск. К. Петрова и на Националното сдружение на частните болници (НСЧБ) чрез процесуалния представител адв. С. Величкова срещу Решение № 5125 от 19.05.2025 г., постановено по адм. дело № 6887/2024 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение.
Министърът на здравеопазването чрез процесуалния си представител юриск. С. Нинова обжалва решението в частта, в която са отменени разпоредбите на чл. 394, чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3, и двете в частта "закупувани само в рамките на месечните стойности по приложение № 2 към договорите на изпълнителите на болнична медицинска помощ", и чл. 409, ал. 8 от Националния рамков договор за медицинските дейности 2023 - 2025 г. (НРД за МД) между НЗОК и БЛС. Релевират се оплаквания, че решението в обжалваната му част е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Касационният жалбоподател не е съгласен с приетото от съда, че чл. 394 НРД за МД 2023 - 2025 г. преповтаря съдържанието на обявената за противоконституционна разпоредба на чл. 55а, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и регламентира забрана НЗОК да заплаща за болнична медицинска помощ, оказана на лечебните заведения, когато са надвишени посочените в техните договори с районните здравноосигурителни каси (РЗОК) обеми и стойности.
За тази разпоредба в касационната жалба се сочи, че съдът не е намерил противоречие по същество на оспорената разпоредба от НРД 2023 - 2025 г. с тази или друга законова разпоредба, а само е съпоставил съдържанието на оспорения акт и ЗЗО в частта на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО. Относно разпоредбите на чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 от НРД за МД 2023 - 2025 г. в оспорените им части, а именно "закупувани само в рамките на месечните стойности по приложение № 2 към договорите на изпълнителите на БМП", касационният жалбоподател излага оплакване, че неправилно съдът и за тях е приел, че са свързани с противоконституционната разпоредба от ЗЗО.
За разпоредбата на чл. 409, ал. 8 НРД за МД 2023 - 2025 г. касаторът излага оплакване, че неправилно съдът е приел, че следва да бъде отменена, тъй като не е налице правна норма от по-висока степен, въз основа на която да предвижда, че НЗОК не закупува дейности, чиято стойност надвишава месечните стойности, определени по реда на правилата по чл. 4 от Закона за бюджета на НЗОК (ЗБНЗОК) за 2023 г. и ЗБНЗОК за 2024 г., а също и ЗБНЗОК за 2025 г. Според касатора мотивите на съда съдържат вътрешни противоречия, тъй като концепцията на съда за противоречие на оспорения акт със закона не се прилага еднакво по отношение на всяка от оспорените разпоредби. Твърди се, че съдът не е обсъдил подробно всички относими законови разпоредби и принципи, с които оспореният акт следва да бъде съобразен, за да установи дали той е законосъобразен.
Според касатора съдът не е анализирал във връзка с оспорените чл. 394, чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 и чл. 409, ал. 8 НРД за МД 2023 - 2025 г. въпроса за съответствието им с други разпоредби и с принципите на ЗЗО и ЗБНЗОК за 2023 г. и ЗБНЗОК за 2024 г. Съдът неправилно е придал изключително широко приложение на мотивите от решението на Конституционния съд по конст. дело № 15/2023 г. и с тях е мотивирал изцяло отмяната на разпоредбите на НРД за МД 2023 - 2025 г., но не е анализирал в тази връзка приложимите в случая конституционосъобразни разпоредби на чл. 55а, ал. 1 ЗЗО и чл. 4 ЗБНЗОК за 2023 г. и ЗБНЗОК за 2024 г. Подробни съображения, обосноваващи оплакванията, се съдържат в касационната жалба и с нея се иска отмяна на решението в обжалваните му части.
НЗОК чрез юриск. К. Петрова обжалва решението в частта, в която са отменени разпоредбите на чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 и чл. 409, ал. 8 НРД за МД 2023 - 2025 г. Релевират се оплаквания за неправилност на решението в посочената част поради допуснати нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. За неправилни касаторът счита мотивите на съда, че нормите в оспорените им части са свързани с противоконституционна забрана. Счита, че отменените разпоредби са неотносими към обявената за противоконституционна разпоредба на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО и по аргумент за противното са в пълно съответствие с чл. 2, ал. 3 ЗЗО, съгласно който НЗОК закупува от изпълнителите на медицинска помощ здравни дейности по ал. 1, определени по вид, обем, цена и съответстващи на критерии за качество и достъпност в съответствие със закона.
Националното сдружение на частните болници чрез адв. С. Величкова обжалва решението в частта, с която е отхвърлена жалбата на сдружението против чл. 409, ал. 3, 9 и 10, чл. 410, ал. 1 - 13, чл. 411, чл. 28, ал. 3 и 4, т. 2 и чл. 26а НРД за МД 2023 - 2025 г. Релевира се оплакване, че решението в обжалваната част е неправилно поради нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които са отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага се оплакване, че решението на съда в обжалваната част противоречи на Решение № 6 от 11.04.2024 г. по конст. дело № 15/2023 г., тъй като съдът в решението си е приел, че "лимитирането на обема и стойността на медицинската дейност, закупувана от изпълнителите на болнична помощ, самї по себе си не противоречи на целта на закона", а това според касатора е в противоречие с цитираното по-горе решение на Конституционния съд, което е задължително, и незачитането на решенията на този съд означава незачитане и на Конституцията. Твърди се, че в решението неправилно са смесени понятията за обемите по чл. 55 ЗЗО, към които препраща и чл. 4, ал. 5 ЗБНЗОК за 2023 г. и за 2024 г. и "обеми и стойности в индивидуалните договори от НРД за МД 2023 - 2025 г. Според касатора съдът неправилно е приравнил правомощието на НЗОК да договаря и закупува медицинска помощ в рамките на обемите, договорени с НРД за МД, на правомощие за лимитиране на дейността на лечебните заведения чрез определяне на "обеми и стойности" в индивидуалните договори. Твърди се, че посочената терминологична и смислова разлика е изяснена в практиката на съдилищата и на Конституционния съд в решение по конст. дело № 6/2015 г. Излага се довод от касатора, че контролът на дейността и лимитиране на плащането не са едни и същи понятия и затова изводите на съда, че Механизмът по чл. 410 от НРД за МД е издаден на основание на законова делегация на чл. 55, ал. 2 ЗЗО е неправилен и в противоречие със собствената му практика - решение по адм. дело № 2931/2017 г. на ВАС, шесто отделение.
Относно визираните от касатора съществени нарушения на съдопроизводствените правила се излагат оплаквания, че решението е постановено при липса на мотиви по отношение на всички твърдения в жалбата и при игнориране на доказателствата. В тази връзка се сочи, че съдът не е обсъдил възраженията за отмяна на чл. 409, ал. 10 НРД за МД 2023 - 2025 г., както и чл. 411 и чл. 409, ал. 3, както и са игнорирани представени по делото доказателства - справки, отчет за бюджета на НЗОК, справка за броя на влезлите в сила осъдителни решения за изплащане на надлимитна дейност, както и справка за сумата, представляваща размера на лихвите, изплатени от бюджета на НЗОК в периода от 1.01.2018 г. - 31.12.2023 г., както и справка за съдебните разноски, изплатени от бюджета на НЗОК, за осъдителните решения. За необосноваността на решението в обжалваната част този касатор счита, че мотивите на съдебното решение са вътрешнопротиворечиви. Подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания, подробно са развити в касационната жалба. Претендира се и присъждане на направените по делото разноски по представения списък по чл. 80 ГПК.
Българският лекарски съюз поддържа касационната жалба на министъра на здравеопазването и тази на НЗОК, а оспорва касационната жалба на Националното сдружение на частните болници. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на разноските на Националното сдружение на частните болници.
Министърът на здравеопазването чрез юриск. Нинова поддържа касационната си жалба и тази на НЗОК, а оспорва касационната жалба на Националното сдружение на частните болници. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на разноските на Националното сдружение на частните болници.
Националното сдружение на частните болници чрез адв. С. Величкова оспорва касационната жалба на министъра на здравеопазването, а решението в обжалваната част счита за правилно. Претендира присъждане на разноски по делото и прави възражение за прекомерност на разноски на другите страни.
Ответникът по касационните жалби - "Специализирана болница за активно лечение по очни болести "Ден" ЕООД не изразява становище.
Представителят на Върховната касационна прокуратура в представено по делото писмено заключение и в съдебно заседание счита, че касационните жалби са допустими, но неоснователни.
Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, счита, че касационните жалби са подадени от надлежни страни и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими, а за да се произнесе по съществото на спора, съдът съобрази следното:
В обжалваното решение на ВАС, осмо отделение, е прието, че жалбоподателят НСЧБ по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК представлява организация съгласно дефиницията в § 1, т. 2 от ПЗР на АПК и има пряк и непосредствен интерес от оспорването. Съдът се е позовал на Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на ОС на съдиите от първа и втора колегия на ВАС, в което е прието, че тези организации са създадени по закон и устав да защитават своите членове, съсловните (браншови) организации и другите сдружения с нестопанска цел, както и имат право да участват в административното производство по издаване на нормативен акт, както и имат право да го оспорят. От устава на сдружението съдът е приел, че то е юридическо лице, учредено по Закона за юридическите лица с нестопанска цел, с предмет на дейност: защита на интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицинските услуги (чл. 8 от устава). Пояснено е също, че членовете на сдружението могат да бъдат лечебни заведения - изпълнители на болнична помощ, на които повече от половината от капитала им е частна собственост. Така установените факти и обстоятелства са обусловили съдът да приеме, че е налице правен интерес на жалбоподателя да оспори НРД за МД 2023 - 2025 г.
Съдът е приел и, че присъединилият се жалбоподател "Специализирана болница за активно лечение на очни болести "Ден" ЕООД също представлява лечебно заведение за осъществяване на болнична помощ и като адресат на оспорения акт и за него е налице пряк и непосредствен правен интерес да оспори подзаконовия нормативен акт.
С оглед оспорените и посочени по-горе разпоредби от НРД за МД 2023 - 2025 г. съдът е приел, че същият представлява съглашение между НЗОК и съсловните организации на лекарите и се сключва по силата на чл. 53 - 56 ЗЗО и се обнародва в "Държавен вестник", т.е. действа на територията на цялата страна и е източник на правни норми, които се отнасят до неопределен и неограничен брой адресати - НЗОК, РЗОК, изпълнителите на медицинска помощ, осигурените лица и осигурителите.
Посочено е в решението на ВАС, осмо отделение, че за изготвянето и приемането на този договор е предвидена специална процедура - чл. 53 - 56 ЗЗО, както и че той се изготвя от 10 представители на НЗОК (членове на Надзорния съвет и на Управителния съвет) и 10 представители на Българския лекарски съюз (членове на Управителния съвет), а министърът на здравеопазването го съгласува и го обнародва в "Държавен вестник".
В решението е прието, че процесният НРД за МД е приет след обсъждането от НЗОК и БЛС на съвместни заседания, както и е съгласуван от посочения министър. Съдът се е позовал на § 5 от ПЗР на ЗНА, който се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени в Конституцията, а за останалите важат разпоредбите на чл. 2, чл. 9 - 16, чл. 34 - 46, вкл. и чл. 51. Съдът е отразил в решението си, че НЗОК и БЛС не са органи, предвидени в Конституцията, и затова НРД за МД 2023 - 2025 г. попада в категорията други нормативни актове по смисъла на § 5, изр. второ от ПЗР на ЗНА. С тези мотиви съдът е счел, че оспореният акт в отделните му разпоредби е издаден от компетентни органи, в рамките на разписаните им от закона правомощия, в изискуемата се писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила.
Подробно в решението на съда са цитирани оспорените разпоредби от НРД за МД 2023 - 2025 г., като при преценка на съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон съдът е приел, че трябва да бъде съобразено решение по конст. дело № 5/2019 г. на Конституционния съд, с което е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО, според която НЗОК не заплаща за оказана от лечебните заведения медицинска и дентална помощ в нарушение на посочените в техните договори по чл. 59, ал. 1 ЗЗО обеми и стойности.
Съдът е посочил, че със забраната в решението на Конституционния съд не могат да се заплащат надлимитни медицински дейности, като законодателят автоматично е изключил онези случаи, в които надхвърлянето се дължи на обективни причини, за да може на здравноосигурените лица да се осигури необходимата грижа. Поради забраната по чл. 55а, ал. 2 ЗЗО се прехвърля финансовият риск от евентуални отклонения от предвиденото.
Съдът е приел, че, съобразявайки се с правилото на чл. 192 АПК с оглед обявяването за противоконституционен на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО и предвид решението на Конституционния съд, не съществува правна норма от по-висш ранг, която да регламентира, че НЗОК не заплаща за оказана болнична медицинска помощ от лечебните заведения в нарушение на посочените в техните договори обеми и стойности.
Пояснено е от съда, че от влизането в сила на решението на Конституционния съд обявената за противоконституционна правна норма престава да действа и да урежда съответните обществени правоотношения. В този смисъл съдът е приел, че разпоредбата на чл. 394 НРД за МД 2023 - 2025 г. повтаря съдържанието на посочената по-горе и обявена за противоконституционна разпоредба и регламентира забрана за заплащане от НЗОК на надлимитна по обеми и стойности болнична медицинска помощ, оказана от лечебните заведения. При така установеното съдът е приел, че следва да се отмени разпоредбата на чл. 394 НРД за МД 2023 - 2025 г.
Според съда на отмяна подлежат и свързаните с противоконституционната забрана и нормите на чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 НРД за МД 2023 - 2025 г. в оспорените им части, които предвиждат закупуване на дейности само в рамките на месечните стойности по приложение № 2 на изпълнителите на болнична медицинска помощ (БМП).
В обжалваното решение са изложени мотиви, че не е налице правна норма от по-висок ранг, въз основа на която в процесния НРД за МД да предвижда, че НЗОК не закупува дейности, чиято стойност надвишава месечните стойности, определени по правилата на чл. 4 ЗБНЗОК за 2023 г. и ЗБНЗОК за 2024 г., и в този смисъл е прието от решаващия съд, че и чл. 409, ал. 8 от НРД за МД 2023 - 2025 г. също следва да бъде отменен. Посочените разпоредби на чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 и чл. 409, ал. 8 НРД за МД 2023 - 2025 г. ограничават правото на здравно осигуряване по чл. 52, ал. 1, предл. 1 от Конституцията и прилагането им не допринася за достъпността на медицинската помощ, а тъкмо обратното - прави я по-труднодостъпна, а изпълнителите на болнична медицинска помощ, за разлика от осигурителния орган, не са нормативно снабдени с възможността да компенсират настъпването на финансов риск и по този начин са принудени да откажат медицинска помощ на здравноосигурени лица, потърсили такава след изчерпването на договорените обеми.
В останалите части в решението на съда е прието, че жалбите са неоснователни. По отношение на чл. 409, ал. 3 НРД за МД 2023 - 2025 г. (оспорена в частта относно регламентирането в нея, че Надзорният съвет на НЗОК утвърждава стойности на разходите за здравноосигурителни плащания за БМП и по изпълнители на БМП) съдът е приел, че и тя като разпоредбата на чл. 409, ал. 9, според която сключването на договори и/или допълнителни споразумения по реда на чл. 59а, ал. 1 ЗЗО е в рамките на утвърдените стойности по ал. 1, чл. 409, ал. 10, според която приоритетно изпълнителите на БМП в рамките на стойностите по ал. 1 осигуряват разходи за персонал, чл. 28, ал. 3 и ал. 4, т. 2, определящи, че обемите на цените на медицинските дейности са част от съдържанието на договорите, и чл. 26а, предвиждащ сключването на договори и споразумения да е в рамките на утвърдените стойности, съответстват според съда на правомощието на НЗОК да планира, договаря и закупува за здравноосигурените лица медицинска помощ в рамките на обемите, договорени с НРД за МД да осигуряват разходи за персонал, не се разкрива противоречие с акт от по-висока степен. Пояснено е от съда, че в посочената разпоредба е регламентирано, че Надзорният съвет на НЗОК утвърждава стойности на разходите за здравноосигурителни плащания за болнична медицинска помощ и по "изпълнители на болнична медицинска помощ".
За разпоредбата на чл. 410 съдът е изложил мотиви, че тя предвижда механизъм за анализ и отчет на надвишенията на определените месечни стойности, а на чл. 411, ал. 2 и 3 регламентират процедура по коригиране на определените стойности по договорите с изпълнителите на БМП, което според съда в правомощията на НЗОК е да планира, договаря и закупува на здравноосигурените лица медицинска помощ в рамките на обемите, договорени в НРД за МД и бюджета на НЗОК за съответната година.
В обжалваната част на решението е посочено, че приетите чрез цитираните норми процедури по отчет на надвишенията представляват механизъм за проверка на изпълнението на различните видове дейности, разплащането на които се извършва с публични средства.
Относно предвидените възможности за корекция на определените стойности съдът е счел, че не се отразяват неблагоприятно на лечебните заведения и на здравноосигурените лица и те не противоречат на материалния закон.
Относно възражението за нищожност на разпоредбата на чл. 410 НРД за МД съдът е отговорил, че конкретното съдържание на НРД за МД е визирано в чл. 55, ал. 2 ЗЗО, който съдържа отделните видове медицинска помощ в чл. 45, ал. 2 ЗЗО условията и реда за оказване на помощта по т. 2 (т. 3); обемите, цените по методиките за остойностяване и закупуване на видовете медицинска помощ (т. 3а); документацията и документооборота (т. 5); условията и реда за контрол по изпълнението на договорите (т. 6а). Съдът е приел също така, че нормата на чл. 410 съответства на регламентираното съдържание на НРД, а и изброяването е посочено, че не е изчерпателно, тъй като в чл. 55, ал. 2, т. 7 ЗЗО е регламентирано, че в НРД за МД се съдържат и други въпроси от значение за здравното осигуряване, в чл. 4 и 5 ЗБНЗОК за 2023 г. и ЗБНЗОК за 2024 г. условията, редът за наблюдение, анализ и контрол по изпълнение на обемите по чл. 55, ал. 2, т. 3а ЗЗО от изпълнителите на БМП се определят от НРД за МД 2023 - 2025 г. и в анексите по чл. 53, ал. 3 ЗЗО, а когато такива не са приети - тогава в решението по чл. 54, ал. 9 ЗЗО, поради което възражението за нищожност съдът е приел за неоснователно.
Обжалваното решение е частично неправилно.
По касационните жалби на министъра на здравеопазването и на НЗОК.
Правилно първоинстанционният съд е приел, че НРД за МД за 2023 - 2025 г. представлява съглашение между НЗОК и БЛС като организация на лекарите и се сключва по силата на чл. 53 - 56 ЗЗО. Въпреки наименованието му НРД за МД представлява подзаконов нормативен акт, който се издава въз основа на законовата делегация на чл. 54 и сл. от ЗЗО. Дефиниция за него се съдържа в чл. 4а ЗЗО, според който този договор представлява нормативен акт, а преди тази разпоредба така е възприето и в Тълкувателно постановление № 5 от 21.06.2007 г. по тълк. дело № 3/2007 г. на Върховния административен съд.
Законосъобразни са изводите на съда, че разпоредбата на чл. 394 НРД за МД 2023 - 2025 г. смислово преповтаря нормата на чл. 55а, ал. 2, която с Решение № 6 от 11.04.2024 г. по конст. дело № 15/2023 г. е обявена за противоконституционна. Това според Конституционния съд е поради конституционната правна защита на правото на здравно осигуряване на гражданите. С чл. 55а, ал. 2 ЗЗО в конституционното решение е прието, че се ограничава неплащане при надвишени обеми и стойности по договорите с изпълнителите на БМП. Това е така, тъй като здравното осигуряване и медицинската помощ са част от социалната система на една държава и тя винаги трябва да е насочена към запазване здравето на нейните граждани.
При въвеждане на разпоредбата на чл. 394 НРД за МД обосновано е прието в обжалваното решение в синхрон и с цитираното конституционно решение, че цитираната разпоредба, оспорена пред съда, не се основава на норма от по-висок ранг, след като чл. 55а, ал. 2 ЗЗО вече е била обявена за противоконституционна. Отказът на НЗОК да заплаща надлимитни дейности на изпълнители на БМП е в разрез с прокламираното в чл. 52 от Конституцията на Република България, че гражданите имат право на здравно осигуряване, като и им се гарантира достъпна медицинска помощ и безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени в закон. Неплащането на лечебните заведения при надвишаване на стойностите би оставило здравноосигурени лица извън предвидената по закон и гарантирана медицинска болнична помощ. В този смисъл неправилно се възразява в касационната жалба на министъра на здравеопазването, че мотивите на съда са вътрешнопротиворечиви и не са анализирани в решението подробно всички относими законови разпоредби. Тъкмо обратното се установява при прочита на решението в обжалваната му част. Аргументите на съда са във връзка с относимите материалноправни разпоредби на ЗЗО и на приетото в решението на Конституционния съд за обявяване като противоконституционна разпоредбата на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО, на което съдът се е позовал. Обосновано в тази връзка съдът е счел, че чл. 394 изцяло преповтаря смислово чл. 55а, ал. 2 ЗЗО, защото въвежда забрана за плащане на оказана болнична помощ на лечебните заведения в нарушение на техните обеми и стойности.
Относно чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 в частите "закупувани само в рамките на месечните стойности по приложение № 2 към договорите на изпълнителите на БМП", както и чл. 409, ал. 8, за тях обосновано съдът е приел, че след като не е налице правна норма от по-висока степен, въз основа на която НРД за МД да предвижда, че НЗОК не закупува дейности, чиято стойност надвишава месечните стойности, определени по реда на чл. 4 ЗБНЗОК за 2023 г. и ЗБНЗОК за 2024 г., те са незаконосъобразни. Тези разпоредби от НРД за МД правилно съдът е преценил като такива, които също както и в предходно оспорения чл. 394 от процесния НРД за МД съдържат забрана за плащане на надлимитни стойности и обеми, поради което е налице и по отношение на тях конституционната забрана да не се ограничава правото на здравно осигуряване и на медицинска помощ на здравноосигурените лица, което прави по-труднодостъпно медицинското обслужване на гражданите, което е закрепено и в Конституцията. Това е така, защото и в чл. 409, ал. 4, т. 2 и 3 и чл. 409, ал. 8 НРД за МД са въведени забрани за плащане над определените месечни стойности за оказана БМП, поради което тези разпоредби от договора са в нарушение на решението на Конституционния съд, с което е обявена противоконституционност на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО. По този начин, както е прието и от конституционните съдии, здравноосигурените лица се лишават от правото на избор на лечебно заведение в случай, ако същото е надвишило определените лимитни стойности за БМП, и по този начин се нарушават техните права на закрепено в Конституцията основно право на здравно осигуряване и на гарантирана достъпност на медицинска помощ и на безплатно ползване на медицинско обслужване - чл. 52, ал. 1 от Основния закон на Република България. Това право, закрепено в чл. 52, ал. 1, е основно право, а то съгласно чл. 57, ал. 1 е неотменимо. С въвеждането на посочените по-горе разпоредби в НРД за МД основното право на здравно осигуряване и на достъп до медицинска помощ на гражданите се нарушава.
В същото време въведените с този договор императивни забрани за плащане от НЗОК за дейности по БМП ще възпрепятстват прилагането на компенсаторните механизми, въведени със същия договор.
Правилно в първоинстанционната жалба на НСЧБ се сочи, че с тези разпоредби на НРД за МД се регламентират забрани/ограничения за плащане само до размера на посочените в индивидуалните договори с изпълнителите на БМП обеми и стойности.
Този довод изцяло се възприема и от настоящата касационна инстанция, тъй като се нарушава забраната за неплащане на надлимитни стойности, поради което правилно съдът е отменил посочените по-горе разпоредби.
Неоснователно се твърди в касационната жалба на министъра на здравеопазването, че съдът е използвал неправилна концепция, при която разпоредба от подзаконов нормативен акт е законосъобразна, ако преповтаря такава от закона, а според съда изглеждало, че не може да има разпоредба и в подзаконовия нормативен акт. Тази аргументация на министъра на здравеопазването е изцяло погрешна, тъй като подзаконовият нормативен акт не може да противоречи на норма от по-висок ранг, а в процесния случай, след като разпоредба от ЗЗО е обявена за противоконституционна, няма никакво правно основание в подзаконов нормативен акт да се преповтори тази разпоредба. Решенията на Конституционния съд са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани - чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд, и съгласно чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията противоконституционният закон или отделна разпоредба/и не се прилагат от деня на влизане на решението. След като тази норма не е част от позитивното право, не може в подзаконов нормативен акт да се нарушава обявената за противоконституционна разпоредба, като в същия смисъл такава разпоредба да се въведе в подзаконовия нормативен акт.
Посоченото оплакване в касационната жалба на НЗОК, че не е следвало съдът да приема, че НЗОК има задължение да планира колкото е възможно по-добре и по-целесъобразно средствата за финансиране на медицинската помощ, както и разходването на средствата, е неоснователно, тъй като правилно първостепенният съд в съответствие с цитираното решение на Конституционния съд е приел, че посочената в НРД за МД забрана за заплащане на надлимитните стойности е противоконституционно и е в противоречие с основните принципи в Конституцията относно здравето на гражданите и правото на всички граждани до достъпна медицинска помощ. Противното означава отказ или забавяне за гражданите да получат навременна медицинска помощ и сигурен достъп до лечебните заведения.
Предвид изложеното настоящата касационна инстанция счита, че и двете касационни жалби са неоснователни и при извършената проверка не се установи решаващият съд да е допуснал сочените от касаторите нарушения, поради което не са налице отменителните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Решението в обжалваните части от министъра на здравеопазването и НЗОК е правилно и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила.
По касационната жалба на Националното сдружение на частните болници.
В тази част на решението жалбата на сдружението е отхвърлена, а именно по отношение на посочените разпоредби на чл. 409, ал. 3, 9 и 10 НРД за МД, както и чл. 410, ал. 1 - 13, чл. 411, чл. 28, ал. 3 и 4 и чл. 26а НРД за МД за 2023 - 2025 г.
Основното оплакване в посочената касационна жалба е, че мотивите в тази част на решаващия съд са в противоречие с мотивите на решение на Конституционния съд по конст. дело № 15/2023 г., с което е отменена забраната в чл. 55а, ал. 2 ЗЗО за плащане до определени на изпълнителите месечни стойности и тълкува разпоредбата в смисъл, че целият модел на ограничаване на заплащането и отказ от заплащане на реално извършена дейност е противоконституционен. В тази връзка касационният жалбоподател се позовава на мотивите в решението на Конституционния съд, че възприетото в чл. 55а, ал. 2 ЗЗО е неподходяща мярка да се регулира разходването на ограничения ресурс за здравеопазване, както и че лимитите на извършваната от изпълнителите на медицинска помощ дейност не представляват мярка, която води до ограничаване разходите на НЗОК или до тяхното по-добро планиране, а водят единствено до препятствие за достъпна медицинска помощ.
Правилно в обжалваното решение се посочва, а също и в касационната жалба на НСЧБ, че решението на Конституционния съд е задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Това безспорно е залегнало и в разпоредбата на чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд.
Неоснователно се излага оплакване, че решаващият съд формално е правораздавал само защото касаторът не е доволен от решението му в частта, в която той обжалва.
В тази връзка следва да се посочи, че в първоинстанционната жалба на сдружението пред ВАС, осмо отделение, изрично се сочи, че оспорените разпоредби противоречат на нормативни актове от по-висок ранг, като изрично са посочени Конституцията и цитираното решение по-горе на Конституционния съд, както и на разпоредби на ЗЗО и това не означава формално правораздаване, както се твърди от касатора.
По отношение на разпоредбата на чл. 409, ал. 3 НРД за МД, с която се възлага на Надзорния съвет на НЗОК да утвърждава стойности на разходите за здравноосигурителните плащания за БМП и по изпълнители на БМП, разпределена по месеци за периодите по ал. 1 на база на предложения от директорите на РЗОК, като тази разпоредба се оспорва само в частта "... и за изпълнители на БМП", като нейното съдържание сочи, че тя не противоречи на разпоредба от по-висок ранг, какъвто е ЗЗО, или на Конституцията. С нея е предвидено, че Надзорният съвет на НЗОК утвърждава стойности на разходите за здравноосигурителни плащания за БМП, вкл. и за изпълнители на БМП, разпределена по месеци. Определянето на обемите и стойностите за БМП е правомощие на НЗОК, дадено й от закона - ЗЗО, както и от ЗБНЗОК за 2023 г., 2024 г. и 2025 г.). В чл. 55а, ал. 1 ЗЗО се регламентира правомощие на НЗОК да планира, договаря и закупува за здравноосигурените лица медицинска помощ по чл. 55, ал. 2, т. 2 от същия закон. Именно по делегация на тази законова разпоредба в НРД за МД в чл. 409, ал. 3 е залегнало това правомощие, тъй като НЗОК е тази, която съгласно чл. 45, ал. 1 ЗЗО заплаща оказването на медицинска помощ на здравноосигурените лица, поради което и определянето на обемите и стойностите на тази помощ се заплащат от тази каса в рамките на бюджета на НЗОК за съответната година, т.е. в рамките на стойностите в него. В чл. 6, ал. 1 ЗЗО изрично е заложено, че НЗОК има предмет на дейност осъществяване на задължително здравно осигуряване, поради което и по отношение на чл. 409, ал. 3 НРД за МД съдът правилно е отхвърлил жалбата срещу оспорената част от тази разпоредба.
По отношение на чл. 409, ал. 9 НРД за МД с нея в договора се уреждат сключването на договори и/или допълнителни споразумения по реда на чл. 59а, ал. 1 в рамките на утвърдените стойности по ал. 1 на същата разпоредба от ЗЗО, която от своя страна утвърждава годишно стойностите на разходите за здравноосигурените лица. Това означава, че е налице законова делегация както от ЗЗО, така и от ЗБНЗОК за 2023 г. и 2024 г., респ. 2025 г.
Относно предвиденото в чл. 410, ал. 1 от НРД за МД за 2023 - 2025 г., че с него се определя Механизъм за гарантиране предвидимост и устойчивост на НЗОК за здравноосигурителните плащания за БМП по ЗБНЗОК за съответната календарна година принципно този механизъм намира уредба в подзаконов нормативен акт само ако е налице законова делегация за това.
Такава делегация съществува в чл. 45, ал. 31 и 35 ЗЗО, като се регламентира Механизъм за лекарствените продукти, които частично или напълно се заплащат от НЗОК, както и за медицинските изделия, прилагани в БМП. Механизъм, гарантиращ устойчивост и предвидимост на здравноосигурителните плащания за БМП, липсва законова делегация в ЗЗО или друг закон. В същото време обосновано с разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗЗО са делегирани на НРД за МД не само условията, на които да отговарят изпълнителите на БМП, но и редът за оказване на помощта, обемите, цените и методиките за остойностяване и закупуване на видовете медицинска помощ, изискванията за основните трудови възнаграждения на медицинските специалисти, съобразени и не по-малко благоприятни от предвидените в колективния трудов договор в отрасъл "Здравеопазване", както и условията и редът за контрол по изпълнението на договорите. В тази връзка правилно в първоинстанционното решение е посочено, че в чл. 55, ал. 2, т. 7 ЗЗО е делегирана възможността в националните рамкови договори, което означава и относимо и към НРД за МД 2023 - 2025 г., да се уреждат и други въпроси от значение за здравното осигуряване. В този смисъл в чл. 410 НРД за МД е определен Механизъм за гарантиране предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за здравноосигурителни плащания за БМП по ЗБНЗОК за съответната календарна година, което в отделните алинеи на цитираната разпоредба е предвиден механизъм на компенсиране на стойностите и на индивидуалните договори на изпълнението. Това дава възможност при добра организация при разходване на средствата на НЗОК предвид ограничения годишен бюджет с въвеждане на механизъм за компенсиране да не се допуска забрана за плащане, когато стойностите, утвърдени за изпълнителите на БМП, не достигат за съответния месец, като по този начин може веднага да се приложи механизъм на компенсиране. Наличието на такъв механизъм за компенсиране не следва в нито една разпоредба от НРД за МД да съществува забрана за плащане от НЗОК в случаите, когато утвърдените месечни стойности за здравноосигурителни плащания се превишат, защото в такъв случай следва да се задейства именно този механизъм за компенсиране.
Относно чл. 411 НРД за МД правилно първоинстанционният съд е приел, че не противоречи на нормите на ЗЗО или на ЗБНЗОК за 2023 г., 2024 г. и 2025 г., а е свързан с тяхното изпълнение, като е предвидена възможността съответният директор на РЗОК да внесе предложение до НС на НЗОК за коригиране на определените стойности във връзка с договорите с изпълнителите на БМП и това не е ущърб на посочените изпълнители, а възможност да се променят утвърдените стойности.
В ЗБНЗОК за процесните години изрично в разпоредбата на чл. 4 е регламентирано, че в рамките на стойностите по т. 1.1.3.7 за медицинските дейности за 2023 - 2025 г. за прилагане на чл. 55а ЗЗО (предвид цитираното по-горе конституционното решение приложим е чл. 55а, ал. 1 ЗЗО), поради което уредбата в тази разпоредба не противоречи на посочените по-горе закони и не следва да се отменя. В чл. 4, ал. 1, т. 1, буква "б" ЗБНЗОК за 2025 г. се разпорежда, че в правомощията на НС на НЗОК е да утвърждава стойности на разходите по буква "а" и по изпълнители на БМП, разпределена по месеци, което още веднъж показва, че стойностите по изпълнители на БМП по месеци не е противоречи на нормативен акт от по-висока степен, какъвто е ЗЗО, респ. ЗБНЗОК за процесните години.
По отношение на разпоредбите на чл. 26а и чл. 28, ал. 3 и ал. 4, т. 2 НРД за МД за тях правилно в обжалваното решение е посочено, че те също не противоречат на законови разпоредби, каквито са твърденията в касационната жалба, тъй като те имат законова делегация от чл. 4 ЗБНЗОК за 2024 г. и чл. 59, ал. 1а ЗЗО и за изпълнителите на БМП, поради което приетото в договора, че при сключването на договорите с лечебните заведения се допуска съобразяване с утвърдените стойности и обемите и цените на медицинските дейности, а както вече се посочи по-горе, ако се получи превишение на тези обеми и стойности, в НРД за МД се допуска компенсиране, респ. коригиране, на определените месечни стойности.
С оглед изложеното касационната жалба в посочените по-горе части се явява неоснователна, а обжалваното съдебно решение в същите части като правилно, на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила.
Относно разпоредбата на чл. 409, ал. 10 НРД за МД, която регламентира, че приоритетно изпълнителите на БМП в рамките на стойностите по ал. 1 осигуряват разходи за персонал. Така формулирана разпоредбата внася неяснота предвид това, че не става ясно дали разходите за персонал, които се осигуряват от изпълнителите на БМП, са за сметка на стойностите за здравноосигурителни плащания за посочената БМП. Така формулирана тази разпоредба е неясна, което ще затрудни нейното приложение, като изпълнителите на БМП ще бъдат поставени в затруднение за разходването на тези стойности, залегнали в чл. 410, ал. 10 за здравноосигурителни плащания за БМП, да се използват и за персонал. От една страна, тя препраща към чл. 409, ал. 1, в която са посочени единствено стойностите за здравноосигурителни плащания за изпълнителите на БМП, а от друга страна, посочва, че в тези стойности ще се заплаща приоритетно и за персонал. В същото време ЗБНЗОК за посочените три години разграничава разходите за персонал и разходите за здравноосигурителни плащания за БМП - аргумент от чл. 1, ал. 2, т. 1.1.1 и т. 1.1.3.7. В този смисъл чл. 409, ал. 10 противоречи на законовите разпоредби, посочени по-горе, и затова подлежи на отмяна.
С оглед изложеното ще следва в частта на обжалваното решение, с което е отхвърлена жалбата на НСЧБ срещу чл. 409, ал. 10 от процесния договор, да бъде отменено като неправилно на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 АПК и вместо него на основание чл. 222, ал. 1 АПК да се постанови друго решение, с което да бъде отменен чл. 409, ал. 10 НРД за МД 2023 - 2025 г.
Предвид изхода на делото на страните следва да се присъдят разноски, като се вземат предвид и направените възражения за прекомерност.
На Националното сдружение на частните болници следва да се присъдят разноските, направени пред настоящата касационна инстанция в размер на 1200 лв. (613,55 евро) за адвокатско възнаграждение и за държавна такса за касационното обжалване в размер 187,50 лв. (95,87 евро).
На Министерството на здравеопазването следва да се присъдят разноски от 35 лв. (17,90 евро) като част от държавната такса и 100 лв. (51,13 евро) за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.
На НЗОК с оглед претенцията за разноски само за държавната такса следва да се присъдят 35 лв. (17,90 евро), която представлява част от общо платената такса за обжалване пред ВАС, петчленен състав.
На Българския лекарски съюз предвид изхода на делото следва да се присъдят 500 лв. (255,65 евро) разноски за касационното обжалване.
Водим от горното и в същия смисъл, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,

history РЕШИ: