ДВ. бр. 31 от 31.03.2026г.

Обн., ДВ, бр. 31 от 31 март 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на пети март две хиляди и двадесет и шеста година в състав: председател: Диана Гърбатова, членове: Весела Павлова, Лозан Панов, Мария Попова, Диан Василев, при секретар Анна Ковачева и с участието на прокурора Камелия Цветкова изслуша докладваното от съдията Лозан Панов по административно дело № 818/2026 г.
Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
С Решение № 12004 от 26.11.2025 г. по адм. д. № 4870/2025 г. Върховният административен съд (ВАС), тричленен състав на четвърто отделение, по жалба на "Еко партнърс България" АД е отменил разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, приета с Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г. (ДВ, бр. 85 от 2012 г.).
Срещу съдебния акт на тричленния състав е подадена касационна жалба от Министерския съвет на Република България, чрез процесуален представител В. Ангелов. В жалбата са изложени доводи за недопустимост и неправилност на първоинстанционното решение, като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Жалбоподателят счита, че съдебното решение е постановено по недопустима жалба на "Еко партнърс България" АД, доколкото за дружеството не е налице пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт, тъй като разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, приета с Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г. (обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г.) не рефлектира неблагоприятно в неговата правна сфера и не засяга негови права и законни интереси. Намира също, че изводите на съда за допуснати нарушения на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА са неправилни и необосновани. В касационната жалба са изложени подробни съображения в подкрепа на оплакванията. Моли Върховния административен съд да отмени оспореното решение и да постанови друго такова по съществото на спора, с което да отхвърли оспорването на "Еко партнърс България" АД. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции. В проведено открито съдебно заседание касаторът се представлява от В. Ангелов - правен съветник с юридическо образование.
Ответникът по касационна жалба - "Еко партнърс България" АД с ЕИК 204295072, със седалище и адрес на управление в гр. София, р-н "Сердика", [ж.к.], [улица], представлявано от А. Спасова - прокурист, изразява становище за неоснователност на касационната жалба в писмен отговор от 15.01.2026 г. Аргументира допустимост и правилност на съдебния акт с подробно изложени мотиви. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Прокурорът от Върховната касационна прокуратура изразява становище за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд (ВАС), петчленен състав на първа колегия, като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените в нея отменителни касационни основания, съгласно чл. 209 АПК, приема касационната жалба за процесуално допустима, а разгледана по същество за неоснователна.
Тричленният състав на ВАС, четвърто отделение, е приел за установено от фактическа страна следното:
С член единствен на Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г., обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г., е приета Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки. Със същото постановление е отменена предходната Наредба, приета с Постановление № 41 на Министерския съвет от 2004 г. В § 2 на постановлението е прието, че Наредбата влиза в сила от деня на обнародването в "Държавен вестник", с изключение на разпоредбите на чл. 23, 24 и 25 от Наредбата, които влизат в сила от 1.01.2013 г. Не е спорно по делото, че с т. 27 от протокол № 40 на заседанието на Министерския съвет, проведено на 24.10.2012 г., е обсъдено и прието Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г., обн., ДВ, бр. 85 от 6.11.2012 г., за приемане на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки.
С писмо изх. № 03-00-551/18.10.2012 г. (стр. 131 от делото), изготвено от главния секретар на Министерството на околната среда и водите (МОСВ) до главния секретар на Министерския съвет и входирано в Министерския съвет с № 104-09-40 от 18.10.2012 г., са изпратени доклад от министъра на околната среда и водите и проект на постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, като в § 2 било предложено постановлението да влезе в сила от деня на публикуването му в "Държавен вестник". Към писмото също така е бил изпратен проектът на Наредбата, получените съгласувателни становища, таблица за съответствието на проекта на Наредбата с консолидираната версия на Директива 94/62/ЕС относно опаковките и отпадъците от опаковки, таблица за отразените становища на министрите чл. 32 от Устройствения правилник на Министерски съвет и неговата администрация (УПМСНА), съобщение за средствата за масово осведомяване и електронен носител на материалите.
Според изложеното в доклада (стр. 132 и 133 от делото) е представен проект на постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, като е посочено, че Наредбата се разработва на основание чл. 13, ал. 1 ЗУО. Отбелязано е че в Наредбата са взети предвид изискванията на новата Рамкова директива 2008/98/ЕС за отпадъците, които са въведени в новия ЗУО. Въведени са и цели по оползотворяване и рециклиране на отпадъци от опаковки съгласно изискванията на Директива 94/62/ЕС за опаковките и отпадъците от опаковки. Създадени са нови изисквания по отношение на одите на организациите по оползотворяване на отпадъците и лицата, изпълняващи индивидуално задълженията си, в т.ч. изпълнение/неизпълнение на условията към разрешението. На организациите по оползотворяване ЗУО дава възможност да изпълняват целите по оползотворяване самостоятелно, при наличие на съответния разрешителен документ за дейности с отпадъци. В доклада на вносителя е посочено, че за прилагането на Наредбата не се изисква използването на допълнителни средства от държавния бюджет.
Представена била таблица на съответствието на проекта на Наредба с Консолидираната версия на Директива 94/62/ЕС относно опаковките и отпадъците от опаковки, справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване на проекта на постановление на Министерския съвет (ПМС) за приемане на Наредбата, становищата относно проекта на ПМС, съобщение за средствата за масово осведомяване. По делото е представен и протокол с изх. № 95-00-1852/17.10.2012 г. (стр. 396 от делото), удостоверяващ, че в периода от 19 септември 2012 г. до 17 октомври 2012 г. на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите са оповестени ПМС на Наредбата и проект на самата Наредба. От 27 септември 2012 г. до 17 октомври 2012 г. на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите е бил оповестен и докладът на министъра на околната среда и водите. По делото са приложени и Постановление № 186 от 23.08.2013 г. за изменение и допълнение на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, от което се установява, че обжалваната разпоредба на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" не се изменя или допълва.
Досегашният текст в чл. 24 става ал. 1 и се изменя така: "Системите за разделно събиране на отпадъци от опаковки, организирани от организациите по оползотворяване, съответно от кметовете на общини, включват най-малко следните елементи:". Създава се и ал. 2 на чл. 24 със следното съдържание: "Чувалите за разделно събиране не заместват елементите на системите за разделно събиране по ал. 1 и чрез тях не се изпълняват изискванията за обхванато население по чл. 23, ал. 1 съгласно ал. 1, т. 1."
От приобщените по делото доказателства е установено, че проектът на постановлението е съгласуван със становища на Министерството на физическото възпитание и спорта от 28.09.2012 г. (с бележки, които не са приети), Министерството на икономиката, енергетиката и туризма от 2.10.2012 г. (с бележки, частично приети), Министерството на регионалното развитие и благоустройството от 4.10.2012 г. (без бележки), Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията от 3.10.2012 г. (без бележки), Министерството на труда и социалната политика от 29.09.2012 г. (без бележки), Министерството на външните работи от 3.10.2012 г. (без бележки), Министерството на вътрешните работи от 5.10.2012 г. (без бележки), Министерството на финансите от 3.10.2012 г. (без бележки). Също така е представено и становище от Столичната община от 1.10.2012 г. (с бележки), становище от Р. Димитрова на 27.09.2012 г. (с бележки), становище на директора на дирекция "Координация по въпроси на ЕС" (с бележки) и Министерството на правосъдието (без бележки) (л. 243 - 255 от делото).
За да постанови решението си, тричленният състав на ВАС, четвърто отделение, е изложил мотиви, че нормативният акт е оспорен от лице с правен интерес. В тази насока съдът е съобразил Решение № 00п-ОО-7-02 от 03.11.2021 г. на министъра на околната среда и водите, с което е продължен срокът на действие до 31.12.2026 г. на Решение № 00п-ОО-7-00 от 5.12.2016 г., изменено с решение от 18.10.2019 г., с което на "Еко партнърс България" АД се разрешава да извършва дейност като организация по оползотворяване, за изпълнение на задълженията по чл. 14, ал. 1, ал. 2, т. 2, ал. 5, ал. 6 и ал. 15 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) и Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки. Въз основа на тези разрешения е прието, че "Еко партнърс България" АД извършва дейност като организация по оползотворяване за изпълнение на посочените задължения. Съобразена е разпоредбата на чл. 14, ал. 1 ЗУО, в резултат на което е направен извод, че жалбоподателят не изпълнява задълженията по чл. 14 индивидуално, тъй като самият той е организация за оползотворяване. Акцентирано е, че в предмета на дейност на дружеството изрично е упоменато, че извършва дейността като организация по оползотворяване. Съдът е заключил, че за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорване на разпоредбите на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, тъй като същите засягат дейността му, както във връзка с предмета на дейност на дружеството, така и предвид цитираните по-горе разрешения.
За да отмени оспорените разпоредби на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, приети с ПМС № 271 от 2012 г., обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г., съдът е формирал извод, че подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган - Министерския съвет на Република България, при надлежна законова делегация, в съответствие с изискванията за форма, но при наличието на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В тази насока първоинстанционният съд е приел, че проектът на ПМС и проектът за нормативния акт е обявен на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите в различен период от обявяването на доклада на вносителя. Съдът е констатирал, че публикуването на доклада на вносителя е станало не на 19 септември, а едва на 27 септември, като има постъпило становище без да е запознато с доклада на вносителя, както изисква чл. 26, ал. 2 ЗНА, което представлява съществено нарушение. На следващо място в съдебния акт тричленният състав е формирал извод, че в доклада, с който е внесен проектът за приемане на Наредбата, не се съдържат мотиви в съответствие с изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Посочено е, че като основание за приемане на Наредбата са цитирани Директива 94/62/ЕС и разпоредби на чл. 13 ЗУО, въз основа на която се разработва Наредбата и чл. 45, ал. 1, т. 8 ЗУО. Според съда липсват мотиви относно необходимостта от по-късното приемане на обжалваната разпоредба - чл. 24 и на разпоредбите на чл. 23 и чл. 25 от Наредбата, както и липсват мотиви по отношение на финансовите средства.
Отбелязано е, че в доклада единствено е посочено, че не се изисква използването на допълнителни средства от държавния бюджет, като относно финансовите резултати в доклада и останалите документи по преписката също липсва изложение. Това обстоятелство е възприето от съда като нарушение на чл. 35, ал. 2, т. 6 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, съгласно които в доклада следва да се посочат причините, поради които не се налага по акта да бъде одобрена финансова обосновка на министъра на финансите. Прието е още, че не са изложени мотиви относно очакваните резултати от прилагането на изменените разпоредби, както и липсва анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, а само е посочено "съгласно изискванията на Директива 94/62/ЕС". Съдът е обосновал извод, че липсата на ясни и обосновани мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА е довело до невъзможност на заинтересованите лица потенциални адресати и задължени субекти на нормативния акт да ангажират и формират информирана позиция по проекта му, което е нарушение на административнопроизводствените правила от категорията на съществените и водещо до незаконосъобразност. С тези мотиви съдът е възприел изводите си за допуснати съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 1 и ал. 2 ЗНА.
Решението е валидно, допустимо и правилно.
При постановяване на оспореното пред настоящата инстанция съдебно решение тричленният състав на ВАС е извършил цялостна и задълбочена преценка на доказателствения материал по делото, съобразявайки твърденията на страните и техните възражения по отношение на релевантните към спора факти и обстоятелства, като е обосновал съответни на доказателствата и на закона правни изводи.
Видно от данните по делото се установява, че предмет на оспорване, определен съгласно подадената жалба с вх. № 20 А-11 от 29.04.2025 г. по описа на Министерския съвет на Република България, е разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, приета с ПМС № 271 от 2012 г. (обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г.). Посочените разпоредби на чл. 24, ал. 1 гласят, че системите за разделно събиране на отпадъци от опаковки, организирани от организациите по оползотворяване, съответно от кметовете на общини, включват най-малко следните елементи: т. 4. съоръжения за предварително третиране на отпадъци от опаковки, разположени на площадката по т. 3, в т.ч. инсталации за сепариране на отпадъци, специализирана и транспортна техника, обезпечаваща функционирането на съоръженията за предварително третиране; едно съоръжение може да обслужва няколко системи за разделно събиране; всяко съоръжение за предварително третиране на отпадъци от опаковки трябва да отговаря на следните изисквания: буква "а") да е издадено разрешение за въвеждане в експлоатация на съоръжението от съответния компетентен орган.
Неоснователни са касационните доводи за недопустимост на съдебния акт поради липса на правен интерес на "Еко партнърс България" АД от оспорване на разпоредбите на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, приета с ПМС № 271 от 2012 г. (обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г.).
Константната съдебна практика безспорно приема, че абсолютна процесуална предпоставка за упражняване правото на жалба е наличието на правен интерес от оспорването. По отношение на обжалването на подзаконовите нормативни актове изискването за правен интерес е предвидено в чл. 186, ал. 1 АПК. Видно от разпоредбата право на оспорване на подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В конкретния случай по делото безспорно е установено, че "Еко партнърс България" АД има за основен предмет на дейност "Управление на дейностите по разделно събиране, рециклиране и оползотворяване на отпадъци от опаковки, въз основа на разрешение за извършване на дейност като организация по оползотворяване, съгласно ЗУО и подзаконовите актове по прилагането му; извършване на услуги в полза на лицата, задължени да организират събирането, оползотворяването и рециклирането на отпадъците; извършване на други дейности, свързани с постигане на съответните цели за рециклиране и оползотворяване, съгласно ЗУО и подзаконовите актове по прилагането му; други дейности, незабранени от закона, свързани с дейността като организация по оползотворяване, по смисъла на ЗУО и подзаконовите актове по прилагането му." По делото са представени Решение № 00п-ОО-7-02 от 3.11.2021 г. на министъра на околната среда и водите е продължен срокът на действие до 31.12.2026 г. на решение № 00п-ОО-7-00 от 5.12.2016 г., изменено с решение от 18.10.2019 г., с което на "Еко партнърс България" АД се разрешава да извършва дейност като организация по оползотворяване, за изпълнение на задълженията по чл. 14, ал. 1, ал. 2, т. 2, ал. 5, ал. 6 и ал. 15 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) и Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки (лист 25 - 34 от адм. д. № 4870/2025 г.). Правилно въз основа на наличните по делото доказателства (валидно действащи разрешителни и справка от Търговския регистър) и при изложената правна регламентация, тричленният състав на ВАС е обосновал извод, че "Еко партнърс България" АД осъществява дейност като организация по оползотворяване на отпадъци и опаковки в изпълнение на задълженията му, разрешени с горецитираните решения на министъра на околната среда и водите. От изложеното следва обоснованият извод, че акционерното дружество осъществява задълженията си по чл. 14 ЗУО не индивидуално, доколкото правосубектността му е разширена като организация за оползотворяване на отпадъци и опаковки по реда и условията на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки и за него е налице правен интерес от оспорване на разпоредбите на подзаконовия нормативен акт. Приемайки, че за "Еко партнърс България" АД съществува пряк и непосредствен интерес да оспорва разпоредбите на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, доколкото същите засягат предмета на дейността му, и предвид описаните разрешения, първоинстанционният съд не е допуснал нарушение на закона. Постановеното решение е допустимо, поради което не е налице оплакването за наличие на основание за отмяна по чл. 209, т. 2 АПК.
Законосъобразно и обосновано тричленният състав на ВАС е приел, че при приемането на разпоредбите на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 26, ал. 1 и ал. 2 ЗАН и чл. 28, ал. 1 и ал. 2 ЗАН. Настоящият петчленен състав споделя изводите на първоинстанционния съд в тази насока.
Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА (в приложимата редакция от ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Според ал. 2 на същата норма преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Видно от приложените доказателства по делото безспорно се установява (протокол изх. № 95-00-1852/17.10.2012 г., лист 396 от адм. д. № 4870/2025 г.), а и не се отрича от касационния жалбоподател, че ПМС за приемане на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки и проектът на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки са обявени на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите на 19.09.2012 г. до 17.10.2012 г., като едва на 27.09.2012 г. до 17.10.2012 г. е оповестен докладът на министъра на околната среда и водите. Неоснователни са твърденията на касационния жалбоподател относно липсата на изискване в разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА за публикуване на проекта заедно с мотивите, съответно доклада, доколкото цитираната разпоредба е императивна и ясно и категорично разписва реда и дължимата процедура при приемането на подзаконови нормативни актове, доколкото същите регулират широк кръг от обществени отношения във връзка с осъществяването на изпълнителната власт на държавата. Нарушението по принцип е съществено, тъй като е на норма, която гарантира спазването на принципите на откритост и съгласуваност в контекста на съгласуваност с обществеността. Ако не беше допуснато, органът би могъл да приеме и акт с друго съдържание. Твърдението на касатора, че проектите на ПМС и на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, както и докладът от министъра на околната страна и водите са налични и към настоящия момент на интернет страницата на Министерството на околната страна и водите, както и че е спазен 14-дневният срок за обществени консултации, не санира констатирания порок в процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. Мотивите, респективно докладът по проекта на нормативен акт, които след издаването му стават мотиви на самия акт, са средство за гарантиране на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработване на нормативните актове, както и важен източник за тълкуване на акта. Това важно значение на мотивите и доклада на нормативния акт е обективирано и в изричната забрана за обсъждане на проект на нормативен акт от компетентния орган, за който не са представени мотиви, съответни на законовите изисквания - чл. 28, ал. 3 ЗНА.

history Разпоредбата на чл. 28 ЗНА (в относимата редакция) урежда изисквания за мотивите към подзаконовите нормативни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви съгласно посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Именно мотивите способстват за създаването на представа у задължените и заинтересованите лица как е формирана волята на вносителя на акта, с оглед което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на обществените отношения във връзка с оползотворяването и рециклирането на отпадъци от опаковки. С утвърждаването им от министъра на околната среда и водите той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за приемане на Наредбата за опаковките и отпадъците за опаковки липсват мотиви, съответно доклад на вносителя, отговарящи по съдържание на изискването по чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Както правилно е съобразил и тричленният състав на ВАС, като основание за приемане на процесната Наредба е посочена Директива 94/62/ЕС, както и разпоредбата на чл. 13 ЗУО, въз основа на която се разработва Наредбата, посочен е също и чл. 45, ал. 1, т. 8 ЗУО. Видно от преходните и заключителните разпоредби на проекта за Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки (лист 177 от делото), изрично е посочено, че "Наредбата влиза в сила от деня на публикуването й в "Държавен вестник", с изключение на разпоредбите на чл. 23, чл. 24 и чл. 25, които влизат в сила от 01.01.2013 г.". В тази връзка правилно първоинстанционният съд е констатирал липсата на конкретни мотиви, налагащи изключение за цитираните норми, респективно за влизането им в сила на по-късен етап. В оспорения съдебен акт подробно е анализирано съдържанието на доклада към Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, в резултат на което обосновано е прието, че не са изложени мотиви по отношение на финансовите резултати, като относно тях не могат да се извлекат изводи и от останалите съпътстващи приемането на нормативния акт документи. В обсъждания доклад лаконично е посочено, че не се изисква използването на средства от държавния бюджет, но не става ясно на база на какви обстоятелства е направена тази констатация. В тази насока споделим е и изводът на съда, че е допуснато нарушение на чл. 35, ал. 2, т. 6 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация в доклада да се посочат причините, поради които не се налага да бъде одобрена финансова обосновка на министъра на финансите, като изложените в касационната жалба доводи в обратен смисъл се явяват неоснователни. При обосноваване на съображенията за приемане на Наредбата не са изложени аргументи по отношение на очакваните резултати от прилагането на новата правна уредба. Лаконичното посочване "съгласно изискванията на Директива 94/62/ЕС" не би могло да се възприеме за извършен анализ на съответствието с правото на Европейския съюз. Тези установявания, възприети въз основа на приложените по делото доказателства, съотнесени към оспорената разпоредба на чл. 24, ал. 1, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, обосновават извод за липса на относими мотиви, отговарящи на императивните изисквания, провъзгласени в чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, не може да бъде проверено и дали оспорваните разпоредби от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки са приети при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Мотивите трябва да сочат причините, които налагат приемането на акта. По делото е представен доклад, който по съдържание не може да замести изискуемото по закон съдържание на мотивите, изготвени за конкретния подзаконов нормативен акт. Мотивите трябва да съдържат конкретни аргументи и съображения, които налагат приемането на акта, целите, които подзаконовият нормативен акт си поставя, финансовите и други средства, които са необходими за прилагането на новата нормативна уредба, както и очакваните резултати. В приложения доклад не се разглеждат тези въпроси, доколкото в него е направено общо изложение на въвежданите разпоредби, което не изпълнява императивното изискване за наличие на мотиви. Мотивите трябва да сочат очакваните резултати от прилагането на Наредбата. По делото липсват доказателства, че при подготовката на проекта е извършен конкретен анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, нито какви са изводите от него. Видно от изложеното, ако се приеме, че докладът представлява мотиви, то те не съдържат информация за нито един от изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Следва да се посочи, че елементите от съдържанието на мотивите не са самоцелни. Същите следва да се възприемат като инструмент и гаранция за спазване на основаните принципи при изработване на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на императивно въведеното от закона съдържание на мотиви освен формалното нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.
За пълнота на изложеното следва да се посочи, че подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Мотиви с дефинираното от законодателя съдържание трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено административнопроизводствено нарушение.
Предвид изложеното, като е приел, че оспорената разпоредба на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки е издадена при съществено нарушение на процесуалните правила и я е отменил, тричленният съдебен състав на ВАС, четвърто отделение, е постановил валидно, допустимо и правилно решение, което не страда от пороците по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК и следва да бъде оставено в сила.
При този изход на спора и своевременно заявената претенция за разноски от ответника, както и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК, Министерският съвет на Република България следва да заплати на ответника по касация претендираното от него юрисконсултско възнаграждение, възлизащо на 100 евро, който размер е определен в съответствие с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във връзка с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ.
Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - първа колегия,