ДВ. бр. 31 от 31.03.2026г.

Обн., ДВ, бр. 31 от 31 март 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - четвърто отделение, в съдебно заседание на четиринадесети октомври две хиляди и двадесет и пета година в състав: председател: Румяна Борисова, членове: Любомира Мотова, Светослав Славов, при секретар Станка Ташкова и с участието на прокурора Илиана Стойкова изслуша докладваното от съдията Светослав Славов по административно дело № 4870/2025 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на "Еко партнърс България" АД със седалище гр. София, чрез прокурист А. С., притежаваща юридическа правоспособност, срещу чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки (НООО, Наредба), приета с Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г., обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г. Обжалваната разпоредба е изменена с § 1, т. 1 на Постановление № 186 на Министерския съвет от 2013 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерския съвет, обн., ДВ, бр. 76 от 2013 г.
С жалбата, както и с изложение на прокуриста на дружеството жалбоподател в открито съдебно заседание и в писмени бележки се твърди незаконосъобразност на оспорената разпоредба. Счита, че същата противоречи на акт от по-висока степен, което е нарушение на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Също така заявява, че разпоредбата не съответства на целта на закона и е неясна. Иска оспорената разпоредба да бъде отменена.
Ответникът - Министерският съвет на Република България (МС на РБ), чрез процесуалния си юрисконсулт В. Ангелов, изразява становище за недопустимост и неоснователност на жалбата. Излага съображения за спазване на процесуалните правила при приемане на наредбата, включително в частта на оспорените текстове, както и за съответствие на същите с нормативните актове от по-висока степен. Претендира юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано становище, че жалбата е допустима и основателна.
Видно от представено Решение № 00п-ОО-7-02 от 3.11.2021 г. на министъра на околната среда и водите, е продължен срокът на действие до 31.12.2026 г. на Решение № 00п-ОО-7-00 от 5.12.2016 г., изм. с решение от 18.10.2019 г., на "Еко партнърс България" АД се разрешава да извършва дейност като организация по оползотворяване, за изпълнение на задълженията по чл. 14, ал. 1, ал. 2, т. 2, ал. 5, 6 и 15 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) и Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки.
Видно от цитираните разрешения, жалбоподателят в това производство извършва дейност като организация по оползотворяване за изпълнение на посочените задължения. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗУО "Лицата, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, отговарят за разделното им събиране и третиране, както и за постигане на съответните цели за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и/или оползотворяване, определени с наредбите по чл. 13, ал. 1", като ал. 2 на тази разпоредба посочва, че лицата по ал. 1 изпълняват задълженията си: 1. индивидуално, или 2. чрез колективни системи, представлявани от организации по оползотворяване. В случая жалбоподателят не изпълнява задълженията по чл. 14 индивидуално, тъй като самият той е организация за оползотворяване. Освен това в предмета на дейност на дружеството също не е залегнало изпълнение на такива задължения индивидуално, а напротив - изрично е упоменато, че извършва дейността като организация по оползотворяване. Оспорената разпоредба на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" НООО за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването, тъй като посочените разпоредби засягат дейността му, както във връзка с предмета на дейност на дружеството, така и предвид цитираните по-горе разрешения. Жалбата е подадена от дружество, за което е налице правен интерес от оспорване на посочените разпоредби, предвид предмета на дейност на същото и срещу разпоредби от нормативен административен акт, подлежащ на оспорване, поради което жалбата е процесуално допустима.
Настоящият състав, след като обсъди доводите на страните по делото и събраните доказателства, както и при направената служебна проверка за законосъобразността на обжалвания административен акт по реда чл. 168, ал. 1 АПК на всички основания по чл. 146 от АПК във връзка с препращащата норма на чл. 196 АПК, намира за установено следното:
С член единствен на Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г., обн., ДВ, бр. 85 от 2012 г., е приета Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки. Със същото постановление е отменена предходната наредба, приета с Постановление № 41 на Министерския съвет от 2004 г. В § 2 на постановлението е прието, че Наредбата влиза в сила от деня на обнародването им в "Държавен вестник", с изключение на разпоредбите на чл. 23, 24 и 25 от Наредбата, които влизат в сила от 1.01.2013 г. Не е спорно по делото, че с т. 27 от протокол № 40 на заседанието на Министерския съвет, проведено на 24.10.2012 г., е обсъдено и прието Постановление № 271 на Министерския съвет от 2012 г., обн., ДВ, бр. 85 от 6.11.2012 г., за приемане на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки.
С писмо изх. № 03-00-551/18.10.2012 г. (стр. 131 от делото), изготвено от главния секретар на министерството на околната среда и водите (МОСВ) до главния секретар на МС и входирано в МС с № 104-09-40 от 18.10.2012 г., са изпратени доклад от министъра на околната среда и водите и проект на постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, като в § 2 било предложено постановлението да влезе в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник". Към писмото също така е бил изпратен проектът на Наредбата, получените съгласувателни становища, таблица за съответствието на проекта на Наредбата с консолидираната версия на Директива 94/62/ЕС относно опаковките и отпадъците от опаковки, таблица за отразените становища на министрите чл. 32 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация (УПМСНА), съобщение за средствата за масово осведомяване и електронен носител на материалите.
Според изложеното в доклада (стр. 132 и 133 от делото) е представен проект на постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, като е посочено, че Наредбата се разработва на основание чл. 13, ал. 1 от ЗУО. Отбелязано е, че в Наредбата са взети предвид изискванията на новата Рамкова директива 2008/98/ЕС за отпадъците, които са въведени в новия ЗУО. Въведени са и цели по оползотворяване и рециклиране на отпадъци от опаковки съгласно изискванията на Директива 94/62/ЕС за опаковките и отпадъците от опаковки. Създадени са нови изисквания по отношение на одите на организациите по оползотворяване на отпадъците и лицата, изпълняващи индивидуално задълженията си, в т.ч. изпълнение/неизпълнение на условията към разрешението. На организациите по оползотворяване ЗУО дава възможност да изпълняват целите по оползотворяване самостоятелно при наличие на съответния разрешителен документ за дейности с отпадъци. В доклада на вносителя е посочено, че за прилагането на Наредбата не се изисква използването на допълнителни средства от държавния бюджет.
Представена била таблица на съответствието на проекта на Наредба с Консолидираната версия на Директива 94/62/ЕС относно опаковките и отпадъците от опаковки, справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване на проекта на постановление на Министерския съвет (ПМС) за приемане на Наредбата, становищата относно проекта на ПМС, съобщение за средствата за масово осведомяване. По делото е представен и протокол с изх. № 95-00-1852/17.10.2012 г. (стр. 396 от делото), удостоверяващ, че в периода от 19 септември 2012 г. до 17 октомври 2012 г. на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите са оповестени ПМС на Наредбата и проект на самата Наредба. От 27 септември 2012 г. до 17 октомври 2012 г. на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите е бил оповестен и докладът на министъра на околната среда и водите. По делото е приложено и Постановление № 186 от 23.08.2013 г. за изменение и допълнение на Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки, от което се установява, че обжалваната разпоредба на чл. 24, ал. 1, т. 4, буква "а" не се изменя или допълва.
Досегашният текст в чл. 24 става ал. 1 и се изменя така: "Системите за разделно събиране на отпадъци от опаковки, организирани от организациите по оползотворяване, съответно от кметовете на общини, включват най-малко следните елементи:". Създава се и ал. 2 на чл. 24 със следното съдържание: "Чувалите за разделно събиране не заместват елементите на системите за разделно събиране по ал. 1 и чрез тях не се изпълняват изискванията за обхватното население по чл. 23, ал. 1 съгласно ал. 1, т. 1."
От приобщените по делото доказателства се установява още, че проектът на постановление е съгласуван със становища на Министерството на физическото възпитание и спорта от 28.09.2012 г. (с бележки, които не са приети), Министерството на икономиката, енергетиката и туризма от 2.10.2012 г. (с бележки, частично приети), Министерството на регионалното развитие и благоустройството от 4.10.2012 г. (без бележки), Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщения от 3.10.2012 г. (без бележки), Министерството на труда и социалната политика от 29.09.2012 г. (без бележки), Министерството на външните работи от 3.10.2012 г. (без бележки), Министерството на вътрешните работи от 5.10.2012 г. (без бележки), Министерството на финансите от 3.10.2012 г. (без бележки). Също така е представено и становище от Столичната община от 1.10.2012 г. (с бележки), становище от Р. Д. на 27.09.2012 г. (с бележки), становище на директора на дирекция "Координация по въпроси на ЕС" (с бележки) и Министерството на правосъдието (без бележки) (л. 243 - 255 от делото).
Въз основа на установените фактически обстоятелства и събраните по делото доказателства настоящият състав формира следните правни изводи:
Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган - Министерския съвет на Република България, съобразно овластяващата норма на чл. 13, ал. 1 ЗУО, в изискуемата писмена форма. При издаването на оспорения подзаконов нормативен акт обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по следващите съображения.
Съгласно чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.

history Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА предвижда преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Това изискване е гаранция за принципите на откритост, на съгласуваност и на стабилност, тъй като дава възможност на заинтересованите лица да изразят становища и предложения, т.е. дава възможност, както бе посочено и по-горе, да се гарантират правата и законните интереси на правните субекти и да се гарантира упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.
От доказателствата по делото се установява, че проектът на ПМС и проектът за нормативния акт е обявен на интернет страницата на Министерство на околната среда и водите в различен период от обявяването на доклада на вносителя (л. 396 от делото). Публикуването на доклада на вносителя е станало не на 19 септември, а едва на 27 септември, като видно от постъпилите становища има подадено такова без да е запознато с доклада на вносителя, както изисква чл. 26, ал. 2 ЗНА, което представлява съществено нарушение.
Съгласно редакцията на разпоредбата за съответния период, чл. 28, ал. 1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Анализът на цитираната правна норма сочи на извод, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт.
В доклада, с който е внесен проектът за приемане на Наредбата, не се съдържат мотиви, чието съдържание да съответства на нормата на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Като основание за приемане на Наредбата са цитирани Директива 94/62/ЕС и разпоредби на чл. 13, въз основа на която се разработва Наредбата и чл. 45, ал. 1, т. 8 от ЗУО. Не са изложени мотиви относно необходимостта от по-късното приемане на обжалваната разпоредба - чл. 24 и на разпоредбите на чл. 23 и чл. 25 от Наредбата, както и липсват мотиви по отношение на финансовите средства.
В доклада единствено е посочено, че не се изисква използването на допълнителни средства от държавния бюджет. В допълнение следва да се посочи, че по отношение на финансови резултати, в доклада и останалите документи по преписката също няма никакво изложение. Това е нарушение на чл. 35, ал. 2, т. 6 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, а именно в доклада следва да се посочат причините, поради което не се налага по акта да бъде одобрена финансова обосновка на министъра на финансите. Липсват и изводи относно очакваните резултати от прилагането на изменените разпоредби, както и не е направен анализ и на съответствието с правото на Европейския съюз, а само е посочено "съгласно изискванията на Директива 94/62/ЕС".
Съпоставката на атакувания текст с посочените по-горе, относими части от мотивите и доклада, налага извода, че последните се свеждат единствено до кратък и най-общо формулиран преразказ на въвежданите разпоредби, който не може да бъде отъждествен с мотиви, отговарящи на всички императивни изисквания по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с промяната в нормативната уредба, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС. В случая такава яснота и обоснованост липсват, а това като краен резултат, от една страна, не позволява на заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще се отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос, заинтересованите лица - потенциалните адресати и задължени субекти на нормативния акт, не могат да ангажират и да формират информирана позиция по проекта му, което от своя страна е нарушение на административнопроизводствените правила от категорията на съществените, водещо само по себе си до незаконосъобразност. Изложените по-горе факти обосновават извод за допуснати съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 1 и ал. 2 ЗНА.
Поради изложеното, без да обсъжда изложените от оспорващия твърдения за противоречия на оспорените текстове с материалноправни разпоредби и целта на закона, Върховният административен съд, четвърто отделение, приема, че оспорената по делото разпоредба следва да бъде отменена.
С оглед изхода от спора претендираното от ответника по касация юрисконсултско възнаграждение не се дължи. Жалбоподателят е направил искане за присъждане на разноски, което е основателно. Видно от приложените доказателства, сторените от "Еко партнърс България" АД разноски по водене на делото са в размер на 50 лв. - държавна такса, и 30 лв. - такса за обнародване в ДВ, или общо 80 лв. съдебно-деловодни разноски.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,