ДВ. бр. 41 от 05.05.2026г.

Обн., ДВ, бр. 41 от 5 май 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на тринадесети октомври две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Таня Вачева; членове: Мирослава Георгиева, юлия Раева, при секретар Маринела Цветанова и с участието на прокурора Красимира Филипова изслуша докладваното от председателя Таня Вачева по административно дело № 321/2025 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на "Овергаз мрежи" АД със седалище в гр. София, представлявано от изпълнителния директор, чрез пълномощник, срещу Инструкцията за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ (Инструкцията), утвърдена със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна, с искане за прогласяване на нейната нищожност. Дружеството обосновава правния си интерес с осъществяваната от него дейност като оператор на газоразпределителна мрежа във връзка с издадени лицензии за извършване на дейности по разпределение на природен газ и снабдяване с природен газ от краен снабдител на територията на община Варна с изключение на три кметства.
Дейността на дружеството включва и разширяване, реконструкция и модернизация на газоразпределителната мрежа, поради което твърди, че уредените с Инструкцията правила пряко го засягат, доколкото касаят определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по чл. 193 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) за прокарване на отклонения от общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура през общински поземлени имоти и последиците, свързани с тях, в това число и процедура за последваща проверка във връзка с учредени права за прокарване на разпределителни газопроводи, отклонения и съоръжения от общата мрежа на техническата инфраструктура на територията на общината.
Според жалбоподателя Инструкцията е издадена от некомпетентен орган, тъй като с нея се уреждат за първи път общи правила за поведение, противоречащи на закон; за първи път се въвеждат нови изисквания относно задължение за внасяне на гаранционен депозит за прокарване на технически съоръжения през общинската инфраструктура и основания за това; условия и ред за връщане на този паричен депозит. Дружеството твърди, че чрез Инструкцията се създават нови правила, свързани с упражняването на енергийни сервитути, в противоречие както на ЗУТ, така и на Закона за енергетиката. Сочи, че изграждането на газопреносна мрежа ведно със съпътстващите й дейности е строго регулирана дейност, която е установена на законово ниво, и е недопустимо с акт, макар и наречен "инструкция" и утвърден от кмета на общината, да се уреждат за първи път задължителни правила за поведение във връзка с използването на общински поземлени имоти за прокарване на отклонения и съоръжения на техническата инфраструктура за осъществяване на пряката дейност по газодоставяне и газоразпределяне. Жалбоподателят твърди също, че Инструкцията има белезите на наредба и по своето съдържание представлява подзаконов нормативен акт, а като такъв тя не е издадена от компетентния за това орган, не са обявени мотиви към нея, нито е подложена на обществено обсъждане. По подробно изложени в жалбата доводи "Овергаз мрежи" АД иска прогласяване нищожността на оспорената Инструкция за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ. Претендира разноските по делото.
Ответникът - кметът на община Варна, чрез пълномощника си изразява писмено становище за недопустимост на жалбата поради липса на годен предмет на оспорване, тъй като с негова Заповед № 4454 от 20.12.2023 г. тази инструкция е отменена и е утвърдена нова такава.
Алтернативно излага доводи за неоснователност на направеното оспорване.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата.
Върховният административен съд, за да се произнесе, приема следното:
Безспорно е между страните, че жалбоподателят "Овергаз мрежи" АД притежава лицензии от 2015 година за извършване на дейностите "разпределение на природен газ" и "снабдяване с природен газ от краен снабдител" за територията на община Варна с изключение на три кметства, на основание чл. 44, ал. 4 от Закона за енергетиката. Видно е от данните по административната преписка, а именно заявления, писма и заповеди на кмета на общината по чл. 193, ал. 4 ЗУТ, че дружеството фактически упражнява дейностите по лицензиите на територията на община Варна. "Овергаз мрежи" АД през 2020 година е имало учредени права на прокарване на разпределителни газопроводи, отклонения и съоръжения до различни консуматори по опис от общата мрежа на техническата инфраструктура, за които е заплащало паричен депозит. Вменените задължения на адресата на тези учредени права са на основание Инструкция за определяне на гаранционни депозити във връзка с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ, утвърдена със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна.
Предмет на оспорената в производството Инструкция е за "определяне на гаранционни депозити във връзка" с процедура по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ. Съгласно посочената разпоредба от ЗУТ правото да се прокарват отклонения от общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура през държавни и общински поземлени имоти се учредява, когато друго техническо решение е явно икономически нецелесъобразно, със заповед на областния управител, съответно със заповед на кмета на общината. Нормата на чл. 93, ал. 4 ЗУТ е в глава тринадесета, раздел втори "Преминаване през чужди поземлени имоти. Прокарване на отклонения от мрежи и съоръжения през чужди недвижими имоти". В чл. 1 от Инструкцията е регламентирано, че с нея "се уреждат организацията и редът в общинската администрация във връзка с процедурата по издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ", т.е. разпоредбите на акта следва да бъдат от организационен характер и да обезпечават правомощието на кмета за издаване на заповедите по чл. 193, ал. 4 ЗУТ.
Инструкцията е структурирана в три раздела: раздел първи "Ред за издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ" - от чл. 1 до чл. 4, раздел втори "Ред за възстановяване на паричния депозит" - от чл. 5 до чл. 10, и раздел трети "Електронен регистър за прокопаванията на територията на община Варна "reg pro" - чл. 11 - 12. С разпоредбите от първия раздел е въведено заплащане на паричен депозит, определен с отделно приложение и посочен в изготвен протокол; въведени са кумулативни предпоставки за издаване на заповедта, а именно внесена цена на учреденото право, определен депозит, трасето не засяга обекти в гаранционен срок или е определен нарочен срок за прокарване на трасето; трасето не попада в инвестиционната програма на Община Варна. Във втория раздел е нормативно предвидена изрична процедура за приемане на изпълнените работи, отразяване на некачествено изпълнение, констатиране на окончателно изпълнение на възстановителните работи, срокове за проверки, възстановяване на внесения паричен депозит. В третия раздел издателят е въвел електронен регистър за прокопаванията, съдържащ пълно описание на обектите в срок на гаранционно обслужване, какъв е срокът за това, извършвани ли са ремонти и какви, който регистър е във връзка с извършваните проверки за трасето по чл. 2, ал. 3 от Инструкцията.
Оспорената Инструкция е с посочено основание за издаването й чл. 4, ал. 2 от Устройствения правилник на Община Варна. Утвърдена е със Заповед № 0949 от 9.03.2020 г. на кмета на община Варна, която заповед е издадена на основание чл. 44, ал. 1 във връзка с ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Инструкцията е отменена със Заповед № 4454 от 20.12.2023 г. на кмета на община Варна и със същата заповед е утвърдена нова такава.

history Главен критерий за правния характер на оспорената Инструкция е нейното вътрешно съдържание. Според съдебния състав Инструкцията въвежда абстрактни правила за поведение, които я определят като подзаконов нормативен акт предвид нейното съдържание и структура. По своята правна същност Инструкцията представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и 2 АПК. Съгласно разпоредбата на ал. 1 нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 - нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Инструкцията съдържа административноправни норми - едностранни властнически волеизявления, създаващи правила за поведение във връзка с издаване на заповеди по чл. 193, ал. 4 ЗУТ.
Предвид данните по делото, дейността на оспорващото търговско дружество и регулираните с акта обществени отношения съдът приема, че оспорената Инструкция пряко засяга законни права и интереси на оспорващия. Правният интерес е една от абсолютните предпоставки за допустимост на съдебното производство. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Засягането трябва да е пряк резултат от действието на акта, а неговата отмяна трябва пряко да води до удовлетворяване интереса на адресата. Правен интерес е установен, когато без обжалването жалбоподателят не би могъл да защити своите права или законни интереси, т.е. ако сезирането на съда е абсолютно необходим и единствен път за правна защита, чието неизползване би довело до неблагоприятни за адресата правни последици. Съгласно Решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС на РБ по к. д. № 11/2006 г. гражданите, организациите и органите, които атакуват по съдебен ред административен акт, следва да докажат правомерна, лична и обоснована заинтересованост, а когато предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, активната легитимация принадлежи на правни субекти, чиито права и законни интереси се засягат или могат да бъдат засегнати от него или за които той създава задължения.
Дори и актът да е вече отменен, оспорващото дружество има правен интерес от произнасянето на съда по неговата законосъобразност за периода, през който той е бил в сила. Поради това съдът приема жалбата за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и срещу подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност нормативен административен акт. Възражението на ответника за отсъствие на правен интерес у оспорващия, тъй като атакуваната Инструкция е отменена пред 2023 година, приема за неоснователно.