ДВ. бр. 59 от 30.06.2026г.

Обн., ДВ, бр. 59 от 30 юни 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на пети февруари две хиляди и двадесет и шеста година в състав: председател Теодора Николова, членове: Таня Куцарова, Владимир Първанов, Христо Койчев, Ралица Романова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Нели Христозова изслуша докладваното от съдията Таня Куцарова по адм. дело № 12336/2025 г.
Производството по делото е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и е образувано по касационна жалба на министъра на земеделието и храните със седалище в София, бул. Христо Ботев № 55, против Решение № 10493 от 28.10.2025 г., постановено по адм. дело № 7050 по описа за 2025 г. на Върховния административен съд. Касаторът релевира оплакване за неговата недопустимост, алтернативно за неговата неправилност, като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Иска отмяната му. Претендира разноски за настоящото производство. Представя списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Прави възражение за прекомерност на претендираното от ответника по касация адвокатско възнаграждение.
Ответникът - едноличен търговец (ЕТ) "Д. Балчев - Д." със седалище и адрес на управление в [населено място], област Добрич, на [улица], оспорва основателността на касационната жалба в писмен отговор, представен в срока по чл. 213а, ал. 4 АПК. Иска отхвърлянето й и потвърждаването на атакувания съдебен акт. Претендира разноски за настоящото производство. Представя списък по чл. 80 ГПК, както и доказателства за извършването им.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна.

history Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Съображенията за това са следните:
С обжалваното решение е обявена нищожността на Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. (Методика/та) в частта по отношение на направление "Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)", утвърдена със Заповед № РД09-1152 от 11.12.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите. Наред с това ответният административен орган е осъден да заплати на ЕТ "Д. Балчев - Д." сумата 3080 лв. разноски по делото.
Атакуваният съдебен акт е постановен в производство по реда на чл. 185 и сл. АПК и чл. 226 АПК след обезсилване от петчленен състав на Върховния административен съд с Решение № 7275/2.07.2025 г. по адм. дело № 5312/2025 г. на Решение № 2456/11.03.2025 г. по адм. дело № 3359/2024 г. по описа на Върховния административен съд и връщане на делото на друг състав на първоинстанционния съд за даване на указания на едноличния търговец за отстраняване на нередовността на първоначалната жалба, изразяваща се в уточняване на предмета на оспорване и доказване на правния интерес.
Първоинстанционният съд е установил, от фактическа страна, че на 23.02.2017 г. със Заповед № РД09-143 (л. 39 от адм. дело № 3359/2024 г. по описа на Върховния административен съд) министърът на земеделието и храните е утвърдил Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. (л. 40 - 50, пак там), която се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Методиката е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 от Наредба № 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г.
На 12.03.2018 г. със Заповед № РД09-234 (л. 36, пак там) на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД09-143 от 23.02.2017 г. в частта й по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2017 г., както и наименованието на министерството, което следва да се чете като "Министерство на земеделието, храните и горите".
На 9.04.2019 г. със Заповед № РД09-355 (л. 19, пак там) на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД09-143 от 23.02.2017 г., изменена със Заповед № РД09-234 от 12.03.2018 г., като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2018 г.
На 11.12.2019 г. със Заповед № РД09-1152 (л. 15, пак там) на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД09-143 от 23.02.2017 г., изменена със Заповед № РД09-234 от 12.03.2018 г. и Заповед № РД09-355 от 9.04.2019 г. в частта й по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2019 г.
Едноличният търговец "Д. Балчев - Д." подал Заявление за подпомагане 2019 г. от 8.05.2019 г., с което заявил финансово подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" за кампания 2019 г. (л. 80 - 83, пак там).
Депозирана е първоначалната жалба, вх. № 4205/13.03.2024 г. по описа на Върховния административен съд, с която ЕТ "Д. Балчев - Д." оспорил законосъобразността на Методиката за намаляване и отказване на плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. за кампания 2019 г. с искане за прогласяването й за нищожна. Образувано е адм. дело № 3359/2024 г. по описа на Върховния административен съд. С Решение № 2456 от 11.03.2025 г. по това дело е обявена нищожността на Методиката за кампания 2019 г. и Министерството на земеделието и храните е осъдено да заплати на едноличния търговец 1080 лв. разноски по делото.
Министърът на земеделието и храните подал касационна жалба против Решение № 2456 от 11.03.2025 г. по адм. дело № 3359 по описа за 2024 г. на Върховния административен съд. С Решение № 7275 от 2.07.2025 г. по адм. дело № 5312/2025 г. петчленен състав на Върховния административен съд е обезсилил Решение № 2456 от 11.03.2025 г. и е върнал делото за ново разглеждане на друг тричленен състав на Върховния административен съд.
Образувано е адм. дело № 7050/2025 г. по описа на Върховния административен съд, по което е постановен атакуваният с касационната жалба резултат.
С Определение от 9.07.2025 г. по това дело жалбата на едноличния търговец е оставена без движение, като му е указано в седемдневен срок от съобщаване на това Определение, чрез изпращане на препис, да конкретизира нормативния административен акт, който оспорва, да посочи конкретна част от оспорения нормативен акт, която пряко засяга неговия личен правен интерес, както и да представи доказателства, с които да установи правен интерес от оспорването, конкретно да представи уведомителното писмо, с което му е отказано финансово подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" по негово Заявление за кампания 2019 г.
В дадения законоуставен срок за изпълнение на указанията ЕТ "Д. Балчев - Д." изпратил уточнителна молба, вх. № 14039/15.07.2025 г. (л. 14 - 15 от първоинстанционното дело). В нея е посочено, че се обжалва прилагането на Методиката по отношение на направление "Поддържане на местообитания на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение" (ВПС-4.1) по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. за кампания 2019 г. Приложено е уведомително писмо, изх. № 02-080-2600/5614 от 15.11.2022 г. - л. 16 - 20 от първоинстанционното дело.
Тричленният състав на Върховния административен съд е преценил, че оспорената Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. има характер на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 и 2 АПК. Като тълкувал разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК и съобразил доказателствата по делото, е приел, че за ЕТ "Д. Балчев - Д." е доказано, че с Методиката са засегнати негови права и законни интереси в качеството му на заявител на финансово подпомагане за кампания 2019 г. по направление "Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)" по мярка 10 "Агроекология и климат", на който това подпомагане е отказано.
При така установената фактическа обстановка първоинстанционният съд е приел основателност на подадената от едноличния търговец жалба. Като се позовал на чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), съответно на чл. 76, ал. 1 АПК, е подчертал, че административният орган при издаване на съответния подзаконов нормативен акт следва да разполага с компетентност по силата на действаща към момента на издаването му законова норма. Съобразявайки основанията за издаване на Методиката и относимата правна рамка към датата на утвърждаването й от министъра на земеделието и храните, е преценил, че за министъра липсва законова делегация за издаване на оспорения нормативен административен акт. Посочил е, че компетентността на министъра на земеделието и храните да утвърждава Методика за отказ или за намаляване на плащането при установено неспазване на базовите изисквания, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита и изискванията по управление, определени в наредбите за прилагане на мерките и подмерките по чл. 28 и 29 от Регламент (ЕС) № 1305/2013, от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., е регламентирана едва с изменението на разпоредбата на чл. 10в от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), обн. в ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 1.01.2023 г. Доколкото такава законова делегация не е съществувала за министъра към датата на утвърждаване на процесната Методика, е формирал извод за нейната нищожност като издадена при липсата на законово овластяване за това.
Констатирал е също допуснато особено съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на оспорения подзаконов нормативен акт, изразяващо се в необнародването на Методиката в "Държавен вестник" - нарушение на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. Аргументирайки се, че без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право, е приел, че този особено съществен порок на акта води до неговата нищожност.
Мотивиран така и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо АПК, тричленният състав на Върховния административен съд е постановил обжалвания в настоящото производство резултат. Присъдил е разноски съобразно изхода на спора.
Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно.
Неоснователно в касационната жалба се твърди, че жалбата, с която е сезиран тричленният състав на Върховния административен съд, е процесуално недопустима поради недоказан правен интерес за едноличния търговец от оспорване на процесната Методика. Пред тричленния състав е установено, че ЕТ "Д. Балчев - Д." е заявител на финансово подпомагане за кампания 2019 г. по направление "Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение" (ВПС-4.1) по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., което подпомагане, видно от данните по делото - уведомително писмо от Държавен фонд "Земеделие", изх. № 02-080-2600/5614 от 15.11.2022 г. (л. 16 - 20 от първоинстанционното дело) - му е отказано. Това обстоятелство съобразно чл. 186, ал. 1 АПК обосновава формирания от първата инстанция законосъобразен извод, че за първоинстанционния жалбоподател е налице правен интерес от оспорване на Методиката за намаляване и отказване на плащания по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г. за кампания 2019 г. в частта по отношение на направление "Поддържане на местообитанията на зимуващи видове гъски и ливаден блатар в обработваеми земи с орнитологично значение (ВПС-4.1)", която е приложим нормативен акт за поетия от него агроекологичен ангажимент по посоченото направление. Фактът, че ответникът по касация оспорва уведомителното писмо, за което е образувано съдебно производство, както и какъв ще бъде крайният изход от този спор, са правноирелевантни обстоятелства за първоинстанционното производство и не обосновават липсата на правен интерес на търговеца от обжалване на Методиката. Обжалваният съдебен акт е допустим, защото тричленният състав на Върховния административен съд се е произнесъл по допустима жалба срещу подлежащ на оспорване подзаконов нормативен акт и от лице с правен интерес от оспорването.
Обжалваното решение е постановено в съответствие с материалния закон и при липсата на допуснато нарушение на съдопроизводствените правила от категорията на съществените.
В съответствие с приложимия материален закон е изводът на съда, че оспореният подзаконов нормативен акт е нищожен като постановен от некомпетентен орган. Правилно съдът се позовава на разпоредбите на чл. 2, ал. 1 ЗНА и на чл. 76, ал. 1 АПК, които постановяват, че нормативни актове могат да се издават само от изрично овластени от Конституцията или закон органи. За издаване на процесната Методика законодателят не е делегирал компетентност на министъра на земеделието и храните, защото съгласно чл. 16 от Наредба № 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. в относимата му редакция към 11.12.2019 г., "когато при проверка на място или административните проверки се установи, че за съответните земеделски парцели или животни не са спазени базовите изисквания, съгласно приложение № 6, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение № 7 и изискванията по управление, годишните агроекологични плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите". Законова делегация министърът на земеделието и храните да издава оспорения нормативен административен акт не се съдържа и в ЗПЗП в относимата му редакция. Правилно съдът от първата инстанция е съобразил, че едва с изменената разпоредба на чл. 10в, ал. 1 от този закон, което изменение е обнародвано в ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 1.01.2023 г., законодателят е създал норма, съдържаща такава делегация.
Действително, както поддържа касаторът, § 32, ал. 5 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 102 от 2022 г., в сила от 1.01.2023 г., предвижда, че утвърдените до датата на влизането в сила на този закон методики, издадени на основание наредбите за прилагане на мерките и подмерките по чл. 28 и 29 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., които са публикувани на интернет страницата на Министерството на земеделието и Държавен фонд "Земеделие", запазват своето действие. Посочената разпоредба обаче не може да санира ретроактивно нищожен подзаконов нормативен акт.
На следващо място, безспорно по делото е установено, че оспорената Методика не е обнародвана в "Държавен вестник", което е в противоречие с императивното изискване на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България, както аргументирано се е обосновал първоинстанционният съд. Това изискване е относимо към валидното действие на нормативните административни актове. Аналогична на конституционната разпоредба е нормата на чл. 37, ал. 1 ЗНА, която изисква законите, постановленията на Министерския съвет и нормативните актове на министрите и на ръководителите на други ведомства да се обнародват в "Държавен вестник". Нормата на чл. 78, ал. 2 АПК също потвърждава конституционно установеното изискване за обнародване на нормативните административни актове. Това повтаряне на възприетото конституционно решение само утвърждава значимостта на обнародването като начин за узнаване от адресатите на акта за издаването му и като завършващ елемент на фактическия състав по издаване на нормативния административен акт, в т.ч. по определяне на момента на влизането му в сила. Всеки акт, за да породи правно действие, т.е. да бъде противопоставен на адресатите си, трябва да е станал тяхно достояние. За нормативните административни актове това става чрез обнародването им в "Държавен вестник", което създава законовата презумпция за узнаване. При неизпълнение на задължението за обнародване на нормативния административен акт същият не е довършен и не произвежда целеното с неговото издаване правно действие, тъй като до публикуването му той не съществува като юридически факт. Затова, ако бъде приложен, преди да бъде обнародван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание. Приложеният необнародван подзаконов нормативен акт създава нежелана от правния ред опасна привидност, че той има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения. Такъв нормативен административен акт (необнародван, но приложен, какъвто е настоящият случай) е нищожен. Съгласно чл. 168, ал. 2 АПК, приложим субсидиарно в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове на основание чл. 196 АПК, съдът обявява нищожността на акта дори да липсва искане за това.
По изложените съображения първоинстанционното решение, като правилно, следва да бъде оставено в сила.
На ответника по касационната жалба следва да се присъдят разноски за адвокатско възнаграждение за тази инстанция в размер 510 евро съгласно представения списък по чл. 80 ГПК и доказателствата по касационното дело (л. 34) за реалното им извършване - Договор за правна защита и съдействие № 2901202601 от 29.01.2026 г. Възражението по чл. 78, ал. 5 ГПК в относимата редакция на разпоредбата към датата на сключване на договора за адвокатска услуга е неоснователно, защото договореният и платен от ответника по касация размер на адвокатския хонорар е под минимално определения такъв за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,