ДВ. бр. 73 от 14.08.2026г.

Обн., ДВ, бр. 73 от 14 август 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - трето отделение, в съдебно заседание на десети ноември две хиляди двадесет и пета година в състав: председател: Иван Раденков, членове: Любка Петрова, Мария Попова, при секретар Ирена Кръстева и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Любка Петрова по административно дело № 4349/2025 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по постъпила жалба на инж. Т. Й. Т. от гр. София срещу § 1 на Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 20 от 31.03.2025 г. за изменение на Тарифата за таксите, които се събират за преминаване и ползване на републиканската пътна мрежа. С обжалваното постановление се изменя чл. 24 от Тарифата, касаеща пътните превозни средства (ППС) по чл. 10а, ал. 7 и 7а от Закона за пътищата. Жалбоподателят поддържа, че при приемането на § 1 са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила - вкл. поради определяне на съкратен срок (14 дни) за обществено обсъждане, както и твърдения относно начина на представяне/закръгляне на стойностите в евро. Иска отмяна на § 1.
Ответник по оспорването е Министерският съвет. Ответната страна оспорва жалбата като неоснователна. Поддържа, че постановлението е издадено от компетентен орган при спазване на формата, правилата на ЗНА и УПМСНА, като 14-дневният срок е допустим при изключителни случаи и е мотивиран в доклада/мотивите към проекта. Сочи, че публикуването е извършено на интернет страницата на компетентната институция и на Портала за обществени консултации. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Заинтересованата страна - министърът на регионалното развитие и благоустройството, чрез процесуален представител представя писмени бележки. Моли жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна и недоказана. Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение, че жалбата е допустима, но неоснователна, тъй като не са допуснати съществени процесуални нарушения при приемането на оспорения подзаконов нормативен акт.
Върховният административен съд, състав на трето отделение, като прецени доказателствата по делото, оплакванията и становищата на страните, заключението на прокурора, прие за установено следното:
По допустимостта:
С оглед предмета на жалбата - подзаконов нормативен акт, оспорването е допустимо съгласно разпоредбата на чл. 185 и сл. от АПК.
Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Ето защо намира жалбата за допустима - подадена е срещу подзаконов нормативен акт (част от него), който подлежи на съдебен контрол по чл. 185 и сл. АПК, от лице, което твърди засягане на права/законни интереси от действието на оспорената норма. Подзаконовият нормативен акт е действащ и оспорената разпоредба не е отменена или оттеглена. Оспорването на подзаконов нормативен акт не е ограничено със срок. Лицето е обосновало правния си интерес от оспорването, поради което жалбата му се явява допустима и редовна.
По основателността:
Жалбата на Т. Т. срещу § 1 на ПМС № 20 от 31.03.2025 г. за изменение на Тарифата за таксите е частично основателна. За да достигне до този извод, съдът установи от фактическа и правна страна следното:
При осъществяване на дължимата проверка във връзка с оспорването на подзаконовия нормативен акт съдът следва да провери всички основания за оспорване по чл. 146 АПК - наличие на компетентност у издателя на акта, спазване на установената форма, съобразяване на административнопроизводствените правила, съответствие с относимите материалноправни разпоредби, съответствие с целта на закона.
Оспореният акт е приет от Министерския съвет като постановление, каквото е правомощието му по чл. 6 от Закона за нормативните актове. Видно от съдържанието му, с него се изменя Тарифа, приета с предходно постановление на МС - ПМС № 370 от 2019 г. Тарифата за таксите, които се събират за преминаване и ползване на Републиканската пътна мрежа е приета въз основа на законовата делегация на чл. 10, ал. 6 от Закона за пътищата, който урежда, че "Размерът на таксите по ал. 1, 2, 4 и 5, по чл. 10б, ал. 5 и по чл. 28 се определя с тарифа на Министерския съвет по предложение на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Условията и редът за събиране на таксите по ал. 4 и 5 се определят с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на регионалното развитие и благоустройството. С оглед цитираната законова делегация оспореният нормативен административен акт е издаден от компетентен орган. Актът е подписан от министър-председателя и членовете на Министерския съвет, а заключителната разпоредба определя влизането му в сила. Следователно постановлението е издадено и в предвидената от закона писмена форма за този вид подзаконов нормативен акт.
Изпълнено е и изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Редът за издаване на нормативен акт е предвиден в чл. 77 АПК, която разпоредба задължава компетентният орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове. В чл. 26, ал. 1 ЗНА са регламентирани основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Съгласно ал. 3 на цитираната разпоредба преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА, като целта е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси.
По делото са приобщени следните доказателства: административна преписка по приемане на Постановление № 20 от 31 март 2025 г., протокол № 14 от заседанието на МС на 2.04.2025 г., справка за отразените становища, постъпили в процедурата по обществени консултации относно проекта на постановлението, доклад от министъра на регионалното развитие и благоустройството, доклад на министър-председателя, проект на Постановление на МС за изменение на Тарифата за таксите, които се събират за преминаване и ползване на Републиканската пътна мрежа, частична предварителна оценка на въздействието, финансова обосновка, справка за отразяване на становищата от междуведомствено съгласуване, съобщение до средствата за масово осведомяване и др.
Съдът, като прецени събраните доказателства по делото относно спазването на процедурата по изработване на нормативни актове, нормативно уредена в глава от ЗНА, установи следното:

history Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 предвижда, че преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 3, изр. второ от ЗНА, когато съставителят на проекта на нормативен акт е орган на изпълнителната власт, публикуването за обществено обсъждане се извършва на Портала за обществени консултации. В тежест на административния орган съгласно чл. 170, ал. 1 АПК е да докаже спазването на законовите изисквания за издаване на оспорения акт.
Основното оплакване на жалбоподателя е, че е нарушена процедурата по изработване и приемане на подзаконов нормативен акт, тъй като проектът е бил подложен на обществено обсъждане в 14-дневен срок - от 14.03.2025 г. до 28.03.2025 г., вместо в 30-дневен период. Това възражение не може да бъде споделено. От представените по делото материали от ответната страна се установява, че проектът е бил публикуван за обществено обсъждане, като е осигурена възможност на заинтересованите лица да се запознаят с него и придружаващите го документи и да представят становища в обявения срок, включително чрез Портала за обществени консултации. Такива са постъпили и са били обсъдени, видно от представените по преписката таблици.
Съгласно чл. 26, ал. 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА) срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, по правило не е по-кратък от 30 дни, но в изключителни случаи, при изрично посочване на причините в мотивите/доклада, може да се определи и друг срок, но не по-кратък от 14 дни. В конкретния случай, в доклада (стр. 16 до 21 от делото) към проекта са изложени мотиви, които аргументират тезата, че е налице изключителен случай, обосноваващ 14-дневен срок. Законът допуска съкратения 14-дневен срок при кумулативно наличие на: изключителен случай и изрично посочване на причините за това в мотивите/доклада. От делото се установява, че законовият минимум от 14 дни е спазен, а мотивираността на съкращаването е заявена в доклада към проекта, като целта е въвеждане на изменението в рамките на съответния регулаторен и бюджетен цикъл, така че да се гарантира предвидимост на приходите от пътни такси и функциониране на системата за събиране на таксите.
Съдът приема, че изложените в доклада на министъра на регионалното развитие и благоустройството основания за определяне на по-кратък срок са конкретни и проверими и са от естество да обосноват "изключителност" по смисъла на закона. Така, от една страна, са свързани с необходимост от своевременно осигуряване на ресурс за поддържане и развитие на Републиканската пътна мрежа и за обезпечаване на публични функции, които не търпят отлагане или по-дълъг консултационен цикъл. В доклада е разгърната финансова и организационна обосновка за необходимостта от актуализиране на приходната база от пътни такси и се сочи връзка с планиране на разходи и мерки за поддържане/модернизация, както и с компенсиране на натрупани дисбаланси от предходни периоди. Този тип съображения по своята природа предполагат изключителност, тъй като касаят управление на публични ресурси и непрекъсваемост на дейности по инфраструктурата. От друга страна, са изведени конкретни параметри за очаквани приходи и ефекти по периоди, което показва, че срокът не е съкратен абстрактно, а в синхрон с планираното влизане в сила на измененията (част от тях от 1.04.2025 г., а други - от по-късен момент), така че да се избегне разминаване между регулаторната промяна и бюджетното и оперативното й прилагане. В доклада са посочени прогнозни стойности за приходи (вкл. за 2025 г. и за средносрочен период), както и мотиви за поетапност на измененията, което е типичен белег на планирана фискална и управленска мярка, при която забавянето би компрометирало очаквания ефект за съответната година. От трета страна, се установява, че са отчетени икономически фактори (вкл. инфлационни процеси и необходимост от актуализация на размери, съпоставими с реалните разходи за поддръжка/инвестиции). Търсената цел е да се гарантира устойчивост на приходите от режима на пътното таксуване и възможност за изпълнение на набелязаните приоритети в рамките на съответния бюджетен период. Тези мотиви, доколкото са насочени към възстановяване и поддържане на финансовата устойчивост на публична услуга (Републиканска пътна мрежа), могат да бъдат квалифицирани като "изключителни" в смисъл, че не са рутинни и са обвързани с конкретен момент на необходимост от действие, а не с трайно предпочитание към съкратени срокове. В доклада е посочено, че въпреки съкратения срок е осигурен пълен пакет придружаващи документи (проект, доклад/мотиви, оценъчни и съпътстващи материали), публикувани така, че заинтересованите лица да могат да формират становища. Това е съществено при преценката дали съкращаването е допустимо - защото "изключителният случай" по чл. 26, ал. 4 ЗНА не освобождава съставителя от задължението да осигури реално, а не формално участие. Съдът приема, че при наличието на публикувани мотиви и документи и при спазване на минималния 14-дневен срок участието не е било обезсмислено, още повече, че макар и не съвсем относими, са постъпили становища от няколко лица (обсъдени в хода на производството от административния орган).
При тези данни съдът приема, че прилагането на съкратения срок не е самоцелно, а е обусловено от конкретно формулирани в доклада управленски и финансови съображения, които попадат в хипотезата на чл. 26, ал. 4 ЗНА. Следователно, възражението на жалбоподателя в тази част не обосновава извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Не се установява и твърдяното от жалбоподателя съществено процесуално нарушение, свързано с липса на "яснота" дали членовете на МС са се запознали с проекта и мотивите. Процедурата по приемане на постановление е процедура по колективно формиране на воля, която се удостоверява с приетия писмен акт (постановлението), неговото подписване и обнародване. Сам по себе си доводът за липса на "протокол" или "яснота" не оборва презумпцията за законосъобразност на акта и не установява конкретно нарушение на нормативно установено задължение, което да е от категорията на съществените - т.е. такова, което е повлияло върху съдържанието на акта или е лишило заинтересованите лица от реална възможност за участие. В случая е налице обществено обсъждане в законово допустимия минимум, поради което липсва основание да се приеме, че правото на участие е било обезсмислено.
Ето защо съдът приема, че административнопроизводствените правила по изработване и приемане на оспорената разпоредба са спазени, включително по отношение на определянето на 14-дневния срок, който е допустим и обоснован в рамките на ЗНА.
Актът отговаря по принцип на материалноправните изисквания на закона. Не се констатират съществени противоречия с нормативен акт от по-висока степен, които да са довели до незаконосъобразност на оспорения акт в по-голямата му част, с едно изключение.
Жалбоподателят навежда довод за неправилно закръгляване на таксата за уикенд винетка в евро в полза на държавата, което е в противоречие с чл. 29 от Закона за БНБ. Настоящият тричленен състав на ВАС намира това възражение за основателно, като отчита и обстоятелството, че от 1 януари 2026 г. като официална валута в Република България се въвежда еврото, поради което определянето на таксите в евро има пряко и самостоятелно нормативно значение, а не само информативен характер. Изчислението, направено от Министерския съвет в § 1, който изменя чл. 24 от Тарифата за таксите, е неправилно съгласно чл. 12, ал. 1 и чл. 13 от Закона за въвеждане на еврото в Република България. Извършено е превалутиране, което според закона трябва да се случи, като сумата в левове се раздели на пълната числова стойност на официалния валутен курс, изразен с шест цифри и пет знака след десетичната запетая, без закръгляване или съкращаване на курса (чл. 12, ал. 1 ЗВЕРБ). След получаване на резултата сумата се закръглява само до втория знак след десетичната запетая по математическото правило, описано в чл. 13 от ЗВЕРБ, а именно - ако третият знак е по-малък от 5 - вторият знак остава непроменен; ако третият знак е равен или по-голям от 5 - вторият знак се увеличава с една единица. След проверка настоящият състав констатира, че от всички видове винетки по чл. 24 от Тарифата неправилно е извършено закръгляването единствено на уикенд винетката. (При такса от 10 лв. и официален курс 1 EUR = 1,95583 лв., правилното изчисление е: 10 ? 1,95583 = 5,11292 EUR, което се закръглява до 5,11 EUR.) Това (доколкото се приема с подзаконов нормативен акт) не може да попадне в разрешените по чл. 13, ал. 3 от ЗВЕРБ изключения, които са допустими само ако друг закон или правен акт на ЕС предвиждат закръгляване до различен знак след десетичната запетая, различен от посочения. Ето защо обявяване на цена от 5,12 EUR за уикенд винетка означава, че е закръглено неправилно (в полза на събиращия таксата), което е в противоречие с чл. 13, ал. 1 от ЗВЕРБ.
Настоящата инстанция намира, че закръгляването на винетните такси в полза на държавата не е произволно, а служи на принципа на фискална стабилност и равнопоставеност. При публични вземания от масов характер, каквито са винетните такси, изборът на правило за закръгляване следва да се оценява не изолирано за отделен платец, а в системен и макрофинансов аспект. Въпреки това то следва да отговаря на правилата, въведени с нормативни актове от по-висока степен, още повече, че при приемането на оспореното постановление ЗВЕРБ вече е бил факт. Следователно закръгляването не е произволно или санкционно, а е нормативно оправдано като средство за: гарантиране на предвидим и устойчив приходен поток; избягване на фрагментарни разлики, които биха възникнали при различни правила за закръгляване; еднакво третиране на всички платци при прилагане на единно правило. Такъв подход е съвместим с принципа на равенство пред закона, тъй като еднаквото правило за закръгляване се прилага към всички адресати на нормата, без дискриминация или индивидуална преценка, каквато в случая е щяла да се получи.
Ето защо съдът приема, че възражението относно закръгляването на стойностите в евро за уикенд винетките е порок от категорията на основанията за отмяна по чл. 146 АПК (в приложимата по чл. 196 АПК специфика за нормативни актове), поради което следва да отмени приетия подзаконов нормативен акт само в тази му част.
Приемането на оспорения акт отговаря и на целта на закона. От мотивите и доклада на министъра на регионалното развитие и благоустройството се установява, че актуализацията на винетните такси цели увеличаване и стабилизиране на приходите, предназначени за поддържане, ремонт и развитие на Републиканската пътна мрежа. Това включва дейности по текущо и основно поддържане на пътищата, подобряване на настилките, маркировката и сигнализацията, въвеждане и поддържане на системи за управление на движението, мерки, насочени към намаляване на пътнотранспортните произшествия.
Съдът приема, че подобряването на състоянието на пътната инфраструктура има пряка и доказана връзка с пътната безопасност, която е общественозначима ценност. Финансирането на тези дейности чрез таксите за ползване на пътната мрежа съответства на принципа "ползвателят плаща" и е широко възприето както в националното, така и в европейското право.
Държавата има ангажимент за постигане на устойчивост, безопасност и съвместимост с европейските транспортни стандарти, а политиките за поддържане и развитие на пътната инфраструктура са част от него. Осигуряването на адекватно финансиране чрез публични такси е ключов инструмент за изпълнение на тези ангажименти.
С оглед изложеното дотук настоящата инстанция намира, че при издаването на процесното постановление не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, спазени са материалноправните разпоредби в по-голямата им част и е съобразена целта на закона.
При този изход на делото искането на ответната страна за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е неоснователно. В полза на ответната и на заинтересованата страна не следва да бъдат присъдени разноски за юрисконсултско възнаграждение, макар и да са своевременно заявени.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,