ДВ. бр. 79 от 28.08.2026г.

Обн., ДВ, бр. 79 от 28 август 2026 г.

history Върховният административен съд на Република България - шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и втори април две хиляди и двадесет и шеста година в състав: председател: Весела Николова, членове: Бойка Табакова, Николай Ангелов, при секретар Светослава Огнянова и с участието на прокурора Пенка Богданова изслуша докладваното от председателя Весела Николова по адм. дело № 2779/2025 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на А. О. Ч. от гр. Бургас против Заповед № 1887 от 17.06.2022 г. на кмета на Община Бургас в частта, с която на пътен участък - булевард "Т. Александров", ПП I-9, км 249 + 100, в посока от ПВ Юг към кв. Крайморие, гр. Бургас, на мостовото съоръжение в средната ивица, отляво на пътното платно е регламентиран за поставяне и въведен пътен знак В 26 за ограничение на скоростта до 50 км/ч.
В съдебно заседание жалбоподателят поддържа жалбата си на посочените в нея основания, като моли за нейната отмяна и претендира разноски в производството съгласно представен списък.
Ответната страна - кметът на община Бургас, действащ чрез процесуалния представител юрк. Динева, оспорва жалбите с доводи за неоснователност, развити и в писмени бележки. Претендира се юрисконсултско възнаграждение.
Участващият в производството по реда на чл. 16, ал. 1, т. 2 от АПК прокурор от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.
След проверка за допустимост съдът намира жалбата за процесуално допустима. Оспорващият А. Ч. е активно легитимирано лице с установен правен интерес като живеещ на територията на общината, попадаща в обхвата на одобрения с оспорената заповед генерален план за организация на движението (ГПОД) на територията на община Бургас.
След като обсъди основанията, посочени в жалбата, и съобрази доводите на страните във връзка с тях, събраните доказателства и като извърши служебно проверка за законосъобразността на обжалвания акт, по реда на чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 195 от АПК и на всички основания по чл. 146 от АПК намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Съгласно чл. 3, ал. 3 от ЗДвП условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Именно на това правно основание е издадена Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата (издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството - обн., ДВ, бр. 13 от 10.02.2001 г.; доп., бр. 20 от 8.03.2019 г., наричана по-нататък "Наредбата", понастоящем отменена, но действаща към датата на издаване на оспорения подзаконов нормативен акт). В чл. 6, т. 1 и чл. 15 от Наредбата изрично е предвидено, че за организиране на движението по пътищата се изготвят генерални планове за организация на движението в населени места, чиито окончателни проекти се одобряват от кметовете на съответните общини/райони. От цитираните дотук норми се извежда извод, че условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, се уреждат с нормативен акт на министъра на регионалното развитие и благоустройството.
Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредбата "Генерален план за организация на движението се разработва за цялата територия на населеното място или за част от него - район, зона, жилищен комплекс, и обхваща всички комуникационно-транспортни площи, обслужващи движението на пътните превозни средства, превозните средства от редовните линии за обществен превоз на пътници, пешеходното и велосипедното движение и паркирането.", а съгл. ал. 3 "Генерален план за организация на движението се изработва със срок на валидност до 5 години". Съгласно чл. 8 от Наредбата актуализация на ГПОД и ПОД се извършва при: 1. промяна в пътнотранспортната обстановка в резултат на променена с повече от 30 на сто интензивност на транспортните и пешеходните потоци; 2. нарастване на пътнотранспортната аварийност; 3. увеличаване въздействието на автомобилния транспорт върху околната среда над допустимите норми за шум, вибрации, газове и други вредни емисии; 4. несъответствие на съществуващата организация на движението с изискванията на действащата нормативна уредба. Проверка за установяване обстоятелствата по ал. 1 се извършва от стопанина на пътя на 5 години или в по-кратък срок при възникване на някое от тези обстоятелства - ал. 2. Доклад за резултатите от проведената проверка и оценка за необходимостта от актуализация на ПОД и ГПОД се представя за одобрение на министъра на регионалното развитие и благоустройството или на съответния общински съвет в зависимост от стопанина на пътя - ал. 3 на чл. 8.
По смисъла на § 1, т. 1 от ПР от Наредбата Община Бургас управлява и е стопанин на пътен участък - булевард "Т. Александров", ПП I-9, км 249 + 100, в посока от ПВ Юг към кв. Крайморие, гр. Бургас, на мостовото съоръжение.

history Разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Наредбата гласи, че "Стопанинът на пътя внася ГПОД във фаза "Предварителен проект" за разглеждане, съгласуване и приемане от общинския (районния) експертен съвет по устройство на територията при съответната община (район)". След това съгл. чл. 15 от Наредбата "Окончателният проект на ГПОД се одобрява от кмета на съответната община (район)".
В съответствие с тези нормативни изисквания от главния архитект на Община Бургас е съгласувано Техническо задание за изработване на проект "Генерален план за организацията на движението на град Бургас" (стр. 54 - 62). С Решение по протокол № 25 от 31.10.2018 г. експертният съвет по устройство на територията на Община Бургас е изразил положително становище по представеното задание за изработването на проект на генерален план за организацията на движението в град Бургас. Комисията за безопасност на движението (КБД) към Община Бургас, назначена със Заповед № 3057 от 9.11.2015 г. на кмета на община Бургас, е приела решение в т. 22 от протокол № 1 от 2.04.2021 г. за приемане на предложението за разглеждане на генерален план за организацията на движението в град Бургас. С Решение № 13 от 2.06.2021 г. ЕСУТ при Община Бургас приема генерален план за организацията на движението в град Бургас във фаза окончателен проект.
С писмо изх. № 24-00-428/4 от 25.03.2021 г. проектът на генерален план за организацията на движението в град Бургас е изпратен за съгласуване на сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - Бургас. Със становище от 15.04.2021 г. началник-сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - Бургас, е съгласувал проекта и изразил положително становище по същия. С писмо от 12.08.2021 г. Община Бургас е изпратила за съгласуване до Агенция "Пътна инфраструктура" - ОПУ - Бургас, проект на генерален план за организацията на движението в град Бургас. С отговор от 3.09.2021 г. и.ф. председател на УС на АПИ е изразил положително становище по същия. На сайта на Община Бургас на дата 2.03.2022 г. е публикуван за обществено обсъждане проект на генерален план за организацията на движението в град Бургас ведно с мотиви, като до крайната дата на обсъждането - 3.04.2022 г., не са постъпили коментари от обществеността и граждани. На основание чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс е изготвено и оповестено уведомление до всички заинтересовани лица за откриването на производство по издаване на общ административен акт, а именно заповед за одобряване на актуализация на генерален план за организацията на движението на територията на община Бургас, в което съобразно чл. 66, ал. 2 АПК са посочени мотиви, форма за участие на заинтересованите лица в производството, начин за запознаване с преписката (чл. 68 АПК), начин на контакт и начините, по които проектът ще бъде оповестен публично, а именно на посочената интернет страница на общината и на информационното табло в сградата на общината (съгл. чл. 61, изр. последно АПК). На практика административният орган е приел, че заповедта на кмета на община Бургас, с която се одобрява генерален план за движението на територията на община Бургас, представлява общ, а не нормативен административен акт.
С докладна записка вх. № 61-00-165 от 5.05.2022 г от кмета на община Бургас до Общинския съвет - Бургас, е предложено вземането на решение за одобрение на генерален план за организацията на движението в град Бургас. В тази насока с решение по т. 6, протокол № 37 от 17.05.2022 г. на Общинския съвет - Бургас, е дадено съгласие за одобряване на генерален план за организацията на движението в град Бургас. В тази връзка и на основание чл. 44, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА във връзка с чл. 15 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата със Заповед № 1887 от 17.06.2022 г. кметът на община Бургас е одобрил окончателен проект на генерален план за организацията на движението в град Бургас, като неразделна част от заповедта е графичната част от приетия окончателен проект на ГПОД.
Със сигнал от страна на жалбоподателя А. Ч., подаден на 19.10.2023 г., е обърнато внимание на кмета на община Бургас за незаконосъобразното поставяне на пътен знак В 26 в лявата част на пътен участък - булевард "Т. Александров", ПП I-9, км 249 + 100, в посока от ПВ Юг към кв. Крайморие, гр. Бургас, на мостовото съоръжение, което е в нарушение на чл. 40, ал. 1 ППЗДвП, чл. 9, ал. 1 във връзка с чл. 79 от Наредба № 18 от 23.07.2001 г. за сигнализация на пътищата с пътни знаци, като е поискал извършването на проверка кога, на какво основание и от кого е поставен пътен знак В 26 в процесния участък. С писмо изх. № 94-01-34886/1 от 31.10.2023 г. заместник-кметът на община Бургас е отговорил на жалбоподателя, че посоченият пътен знак е монтиран през месец август 2013 г. съгласно приложеното и прието като доказателство възлагателно писмо изх. № 93-00-165 от 2.08.2013 г., като същият е включен в проект на ГПОД, одобрен с решение по т. 6, отразено в протокол № 37/17.05.2022 г. на Общинския съвет - Бургас, и със Заповед № 1887 от 17.06.2022 г. на кмета на община Бургас. Идентичен сигнал жалбоподателят подал и до сектор "Пътна полиция" при ОДМВР - Бургас, който бил препратен отново до кмета на община Бургас. С отговор № 24-00-26 15/1 от 5.01.2024 г. до началника на отдел ПП - ОДМВР - Бургас, е посочено, че е внесен за съгласуване технически проект за организация на движението на обект "Въвеждане на ограничение на скоростта преди и след пътен възел Юг - гр. Бургас". Въпреки разменената кореспонденция между Ч. и служители на Община Бургас, които отговорили, че се извършва проверка за спазване на нормативните изисквания досежно поставянето на този пътен знак, в крайна сметка с писмо изх. № 94-01-34886/7 от 26.03.2024 г. заместник-кметът на община Бургас е уведомила Ч., че поставените от него въпроси изисквали преценка за законосъобразност на ГПОД, като актът бил одобрен от съответните служби на МВР, които не са констатирали нарушения. Впоследствие е възложена и е изготвена актуализацията на генерален план за организацията на движението на територията на община Бургас през 2024 г., касаеща поставянето на процесния пътен знак.
В хода на съдебното производство по оспорване на нормативния административен акт съдът е допуснал извършването на съдебно-техническа експертиза.
Съгласно заключението на вещото лице С. Мутафчиев, прието в с.з. на 22.04.2026 г., се установява следното:
Според експерта към 17.06.2022 г. най-вероятно е имало един пътен знак В 26 в средната разделителна ивица между двете платна за срещуположно движение. Платното за движение от центъра на гр. Бургас към кв. Крайморие е лявото от двете платна за движение в посока север - юг, като пътен знак В 26 е поставен в средната разделителна ивица между двете платна за срещуположно движение, т.е. отляво на платното за движение от центъра на Бургас към кв. Крайморие. При извършен оглед на място на 3.04.2026 г. е констатирано, че пътен знак В 26 е поставен в средната разделителна ивица между двете платна за срещуположно движение, като знакът е поставен през август 2013 г. Платното за движение от центъра на гр. Бургас към кв. Крайморие е лявото от двете платна за движение в посока от север на юг, като то има 2 ленти за движение в една посока. При движение в дясната лента и наличие на МПС с голям габарит в лявата лента, като автобус или товарен автомобил, знакът не може да бъде възприет. Пътният знак В 26, поставен отдясно на това платно за движение, е поставен след 17.06.2023 г., като видно от стикера на гърба му е поставен през 2024 г. Съгласно проекта на ГПОД и приложените към него чертежи, изготвени на 8.12.2023 г., на мястото е имало съществуващи пътни знаци, както следва: един пътен знак В 26 в средната разделителна линия между двете платна за срещуположно движение, обозначен с № 1 на горните схеми, един пътен знак В 26 вдясно от дясното платно от двете платна за движение в посока от север на юг, обозначен с № 3 на горните снимки. Според експерта съгласно проекта на мястото ще следва да се постави нов пътен знак, както следва: един пътен знак В 26 в средната разделителна ивица между двете платна за еднопосочно движение, обозначен с № 2 на горните схеми. Този нов знак ще бъде поставен вдясно от платното за движение от центъра на гр. Бургас към кв. Крайморие, при което вече поставеният преди това пътен знак В 26 вляво от това платно ще го дублира, но двата знака ще се намират на различно място по дължината на пътя, около 10 - 12 м, т.е. няма да са един срещу друг от двете страни на пътя.
В съдебно заседание вещото лице уточнява, че самият знак не е мащабен спрямо чертежа и очевидно е в много по-голям мащаб от самия чертеж, защото ако се приеме, че пътят е широк 7 метра - 7 метра и половина, знакът трябва да е широк 5 метра, което очевидно не е така. Но въпреки това, тъй като няма посочена никаква точка, върху която трябва да се постави този знак, той изглежда все едно, че е поставен в насрещното платно. Очевидно са нямали това предвид, защото начинът, по който са го разположили, вероятно се има предвид да важи за движещите се в платното на изхода от Бургас, но заявява, че не може да заяви това категорично.
Според вещото лице чертежът е изключително неясен - дали се има предвид самият знак, надписът до него B 26 или нещо друго. Няма посочено място, на което да е разположен този знак, защото има начин да посочи мястото и пак знакът да се посочи несъразмерно голям, за да може да се чете. По делото няма данни на 17.06.2022 г. някой да е извършвал оглед и да е фиксирал знака там. Дори и при настоящото разположение на пътните знаци, тъй като в нормативните документи пише "да се дублира знакът", същите са разположени на различни места по дължината на пътния участък. Вместо да се използва специален стълб, върху който да се сложат знаците, отляво е използван стълбът за улично осветление и всъщност знакът отдясно не се намира срещу знака отляво, имат известно разстояние по дължина. Според експерта това трябва да се отбележи, защото "дублиране на знака" означава да се сложи на същото място срещу него от другата страна, а не по-напред или по-назад. Допълва, че дори в момента те не са разположени по начина, по който се предвижда.
Съдът кредитира заключението на вещото лице като компетентно извършено, незаинтересовано и съответстващо на събраните писмени доказателства, както и неоспорено от страните.
Въз основа на установената фактическа обстановка съдът изведе следните правни изводи:
Оспорената Заповед № 1887 от 17.06.2022 г. на кмета на община Бургас е издадена в писмена форма от компетентен орган - кмета на община, овластен по силата на чл. 15 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, в който е предвидено, че "Окончателният проект на ГПОД се одобрява от кмета на съответната община (район)". Въвеждането на съответните правила за движението по пътищата съгласно чл. 6 от Наредба № 1 от 2001 г. за организиране на движението по пътищата (понастоящем отменена, но действаща към момента на приемането на оспорената заповед) изисква изготвянето на генерален план за организация на движението в населените места и проект на организация на движението извън границите на населените места.
Одобрените от кмета на общината на основание чл. 15 и чл. 17, т. 3 от Наредба № 1 от 2001 г. за организиране на движението по пътищата генерален план за организация на движението и проект за организация на движението са правното основание за въвеждане на съответните правила за движението (в този смисъл Решение № 9317 от 13.07.2020 г. по адм. дело № 14818/2019 г., Определение № 10483 от 29.07.2020 г. по адм. дело № 6861/2020 г. на ВАС, 5-членен състав).
Настоящият съдебен състав намира, че при провеждане на процедурата по издаване на оспорения пред съда административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи като резултат и до неговата материална незаконосъобразност.
Не е спорно между страните, че производството по издаване на административния акт е проведено по реда на чл. 65 и следващите от АПК. В този смисъл е била ясна волята на административния орган да издаде акт с еднократно правно действие, който би засегнал интересите на неопределен, но ограничен и в този смисъл определяем кръг адресати. Именно в това се състои и допуснатото от органа съществено нарушение, тъй като производството е следвало да бъде проведено по реда на чл. 75 и следващите от АПК и Закона за нормативните актове.
В този смисъл процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета "Изработване на проекти на нормативни актове" на Закона за нормативните актове (ЗНА), прилагана субсидиарно на основание чл. 80 от АПК. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 30-дневен срок за предложения и становища по проекта. След приключването на обществената консултация и преди приемането, съответно издаването, на нормативния акт съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения.